Административно-правовая деятельность ГИБДД

Думается, что  отделять профилактическую деятельность от правоохранительной не стоит, поскольку  она является важнейшим средством  борьбы с нарушениями законности, но и сужать последнюю до профилактики не имеет смысла. Так, А. Б. Сахаров выделяет такие разновидности правоохранительной деятельности как правоприменительную и правообеспечивающую. Первая из них складывается по поводу конкретных правонарушений (выявление, регистрация и документирование совершенных правонарушений, их расследование, судебное рассмотрение уголовных дел, исполнение наказаний), вторая же представляет собой разнообразную деятельность по выявлению обстоятельств, способствующих совершению правонарушений (общий надзор прокуратуры, обеспечение паспортного режима), непосредственную охрану общественного порядка и общественной безопасности, имущества и иных ценностей, индивидуальную и общую профилактику, правовую пропаганду³¹.

Существует и такой  подход к пониманию правоохранительной деятельности, который предполагает, что ее осуществление – прерогатива только лишь правоохранительных органов. Так, в широко известном учебнике для юридических вузов и факультетов в соавторстве К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалева выделяются следующие признаки правоохранительного органа:

1. Правоохранительный орган уполномочивается законом для осуществления правоохранительной деятельности. Как правило, это закон, специально посвященный задачам организации и деятельности этого органа.
2. Правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур. Нарушение этих правил сотрудниками правоохранительных органов влечет дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность.
3. Правоохранительные органы в процессе своей деятельности имеют право применять меры государственного принуждения к лицам, допустившим правонарушение. Эти меры различаются в зависимости от компетенции органа и тяжести совершенного правонарушения.
4. Законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Неисполнение этих решений образует самостоятельное правонарушение, влекущее дополнительную ответственность³².

Основываясь на перечисленных признаках, авторы формулируют понятие правоохранительной деятельности как государственной деятельности, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействий в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка³³.

По нашему мнению, положения  ст. 1 и 2 Конституции РФ объективно требуют широкого понимания правоохранительной деятельности, осуществление которой является обязанностью всех без исключения государственных органов и должностных лиц. Для правоохранительного органа она является основной, т.к. именно для ее осуществления он создается, сосредотачивая в содержании своего административно-правового статуса значительный объем государственной функции охраны права. Этого часто требует усиление и (или) специализация последней в определенных сферах общественных отношений, т.е. применения особых форм и методов государственного управления, включая меры государственного принуждения.

Охрана права, так или иначе, осуществляется и негосударственными субъектами, что является дополнительным и необходимым компонентом единого механизма ее осуществления. Однако, общее назначение правоохранительной деятельности, объективно сохраняясь, свою основную нагрузку обособляет в рамках административно-правового статуса правоохранительных органов. В основе правосубъектности последнего находится функция охраны права, а содержание составляют специфические полномочия по ее выполнению посредством реализации в особых формах и посредством особых методов функции государственного управления.

Все это достаточно определенно  согласуется с мнением П. Г. Городецкого, который считает, что определяющей и исходной для правоохранительных и иных органов в плане осуществляемой ими правоохранительной деятельности является объективно существующая правоохранительная функция государства, которая в силу ее особой специфики осуществляется через различные по целям и задачам органы, определяя их систему и конкретные полномочия при строгом соблюдении принципа законности³⁴.

Следует обратить внимание и на позицию А. Н. Гайнетдинова, который считает, что «основным критерием для отнесения тех или иных субъектов правоохранительной деятельности к разряду специальных правоохранительных является преобладание правоохранительных функций над остальными. Более того, второстепенные функции должны осуществляться в интересах основных. Наличие данной характеристики является основным для правоохранительных органов, так как составляет основу их правоохранительной сущности и определяет их специфичность в среде остальных органов государства»³⁵.

Таким образом, правоохранительная деятельность требует единого толкования и представляет собой деятельность государственных и негосударственных  субъектов, направленную на обеспечение законности, соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций посредством предотвращения существующих или будущих их нарушений или угроз этому в рамках правовых отношений. При этом основным отличительным признаком правоохранительного органа является содержание административного мандата, выражающего специфику его правового статуса в сфере правоохранительной деятельности как специального субъекта правовой охраны, в качестве основного предназначения которого, как правило, выступает функция по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и в связи с этим имеется возможность применения мер государственного принуждения. 

В подтверждение сказанному можно привести ряд дополнений. Так, в Положении о координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью³⁶ хотя и не определен конкретный перечень координируемых органов, но видно, что одним из основных признаков правоохранительного органа является выполнение функции по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями. В Договоре о порядке пребывания и взаимодействия сотрудников правоохранительных органов на территориях государств-участников СНГ определено, что правоохранительные органы – это «государственные органы, которые в соответствии с национальным законодательством Сторон обеспечивают безопасность государства, общества, граждан и ведут борьбу с преступностью»³⁷.

Представляет интерес  и определение правоохранительной деятельности в Проекте Закона об основах деятельности правоохранительных органов в Вооруженных Силах и других войсках РФ, где сказано, что «правоохранительная деятельность в Вооруженных Силах Российской Федерации и других привлекаемых для выполнения задач в области обороны страны войсках представляет собою осуществляемую предусмотренными федеральными законами средствами и методами деятельность правомочных государственных органов по правовому обеспечению в пределах своей компетенции законных прав и интересов военнослужащих, находящихся на сборах военнообязанных, членов семей этих лиц, по выявлению, пресечению и предупреждению правонарушений, а также расследованию уголовных дел о преступлениях»³⁸.

Правоохранительная деятельность направлена на охрану права как в его объективном выражении, так и с позиции субъективного подхода (определенные правовые предписания, выражающие обязанности и запреты, применительно к конкретному субъекту права; определенное право конкретного гражданина или организации и т.д.). Осуществление такой деятельности является обязанностью государства, но правом граждан и негосударственных организаций. Такой подход основан на единстве целей и задач правоохранительной деятельности вообще и позволяет в рамках концепции правовой государственной наиболее полно реализовать объединение усилий всех субъектов правоохраны для достижения общего результата, выраженного в уровне законности и правопорядка в государстве. Это вполне соответствует законам функционирования государственного управления, и в частности, закону обеспечения и использования общественных отношений, закону единства государственного управления и социальной саморегуляции, а также закону внешнего дополнения и уравновешивания государственных полномочий.

Действительно, государство  предоставляет возможности и  создает условия для реализации прав граждан и организаций, в  т.ч. на защиту. В силу своих потребностей и возможностей общество в целом и каждый индивид используют все незапрещенные законом способы для того, чтобы право в его объективном и субъективном выражении было реальным и в целом обеспечивало их законные интересы.

С другой стороны, в силу наличия конституционной обязанности, государство создает правоохранительный механизм, который предполагает постоянную и целенаправленную деятельность по охране права. Это выражается в принятии и совершенствовании соответствующих правовых установлений, создании и усовершенствовании управленческой деятельности государственного аппарата, форм и методов его функционирования в целом и по отдельным функциональным направлениям.

Правоохранительная функция  пронизывает все без исключения направления деятельности государства, требует постоянного поиска наиболее совершенных способов выполнения его обязанностей в сфере правоохранительной деятельности. Особое место при этом отводится государственной правоохранительной системе, в которую традиционно включены специализированные органы.

Итак, основой осуществления правоохранительной деятельности является правоохранительная функция государства, реализация которой  хотя и занимает здесь центральное  место, но предполагает выполнение и  иных функций в ее рамках, которые, как правило, опосредованы необходимостью способствования ей или компенсации ее недостаточности.

Следует отметить, что  в юридической литературе выделяют следующие правоохранительные функции: конституционный контроль; правосудие; прокурорский надзор; охрану общественного порядка; выявление и расследование преступлений; защиту прав и интересов граждан и организаций, оказание  юридической помощи и другие³⁹. Думается, что основные направления правоохранительной деятельности государства уже предусмотрены в самой системе правоохранительных органов: правосудие (суды); обеспечение точного и единообразного соблюдения и исполнения законов (прокуратура) и защита прав и свобод граждан (уполномоченный по правам человека, прокуратура, адвокатура); охрана государственной безопасности (служба внешней разведки, федеральная служба безопасности, министерство обороны, Федеральная служба охраны, внутренние войска МВД РФ); охрана общественного порядка и общественной безопасности (органы внутренних дел, Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий); противодействие преступлениям и правонарушениям определенной разновидности (Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, таможенная служба) и т.д. Как видим, правоохранительная функция государства так или иначе дифференцированно проявляется в рамках административно-правовой организации его аппарата и конкретно содержится в первую очередь в системе правоохранительных органов и распределении между ее звеньями соответствующих функциональных обязанностей, и в последнюю очередь – в восполнении недостающего через наделение правоохранительными функциями государственных органов неправоохранительной направленности. Это вполне соответствует научному подходу и основано на таком законе функционирования государственного управления, как закон внутреннего дополнения и уравновешивания государственных полномочий.

По нашему мнению, в  понятие правоохранительного органа должны быть включены такие конкретные понятия, как «законность», «общественный порядок», «безопасность». В итоге его деятельность может быть определена как государственная деятельность, осуществляемая специально уполномоченными органами, назначением которых является выполнение функций государства по обеспечению законности, личной и общественной безопасности, а также общественного порядка.

По мнению П. Г. Городецкого, к числу правоохранительных органов  относятся как полифункциональные (то есть выполняющие иные, кроме правоохранительных, функции), так и монофункциональные (то есть выполняющие иногда и несколько функций, но все относящиеся к правоохранительной деятельности) органы. Он считает, что для того чтобы привести эти органы хоть в какое-то подобие системы, необходимо отделить от них правоприменителъные органы и органы, выполняющие главным образом иные, помимо правоохранительных, функции. В результате его концепция предполагает следующее:

1. Конкретная система  правоохранительных органов в России не может быть выявлена, а сами эти органы подвергнуты разумной классификации без понимания того, что речь должна идти не об органах государства как таковых, а о правоохранительной функции государства, осуществляемой рядом подсистем органов и организаций как самого государства, так и специфических субъектов гражданского общества.

2. Необходимо строгое  разграничение функций правоохраны  и безопасности в деятельности  правоохранительных органов, а  также в регулирующем ее законодательстве.

3. Необходимо максимально  выделить функции безопасности  из компетенции большинства существующих правоохранительных органов и сосредоточить их в особых структурах, формы и методы деятельности которых должны иметь специальное правовое закрепление⁴⁰.

Концепция таких, несколько  нетрадиционных, подходов заключалась  в следующем. Хотя правоохрана и обеспечение безопасности различаются между собой качественно, теоретически здесь может быть выделена закономерность, согласно которой при отсутствии в идеале угроз безопасности соответствующая функция обеспечения безопасности вырождается в правоохрану. Напротив, в условиях резкого роста преступности и иных правонарушений последняя превращается в угрозу национальной безопасности. При этом правоохранительная деятельность втягивается в принципе в не свойственную ей орбиту защиты безопасности, а соответствующие органы и правоохранительная функция государства становятся одним из ведущих средств ее обеспечения. Такое положение отвечает современной ситуации в сфере правоохранительной деятельности. Чем ближе к свойственному обеспечению безопасности режим чрезвычайного функционирования, тем выше степень поглощения правоохраны безопасностью, и, наоборот, при переходе к режиму устойчивого нормального функционирования безопасность и правоохрана имеют тенденцию к четкому, в т.ч. и организационно-функциональному обособлению.