Административно-правовой статус особых экономических зон

       Лишь  к середине 2000 годов столь яркое многообразие зональных структур было окончательно признано неэффективным. С принятием в июле 2005 г. Федерального Закона «Об особых экономических зонах» (Закон № 116-ФЗ), по сути первого сводного закона в этой сфере, государство начало второй этап строительства зон – практически с нуля. Все ранее созданные особые режимы, за двумя исключениями (Калининградская и Магаданская ОЭЗ), были официально ликвидированы.

       Упорядочив  зональную практику, власти рассчитывали нацелить ее на технологическую модернизацию и развитие инноваций. Но, как и  в прежние времена, дело стало  оборачиваться непродуктивным отвлечением  экономических активов и потерей  бюджетных средств. И это неслучайно. 

       Вразрез с современной мировой практикой, где большинство локальных зон  создаются методом «снизу», Закон  об ОЭЗ концептуально воспроизводит  первоначальный правительственный  законопроект о СЭЗ образца 1995 г.: организация зон методом «сверху» по решению центра, преимущественно  на бюджетные средства, на государственной  земле и при разрешительном порядке  осуществления частных инвестиций.

       Разрешительный порядок инвестирования порождает сверхусложненную систему противодействия возможным злоупотреблениям, в силу чего бюрократический пресс в особых зонах оказывается гораздо тяжелее общероссийского. Не удивительно, что российский зональный проект несколько раз оказывался на грани срыва: темпы заполнения зон не оправдывают затрат на их строительство, а интерес к ним со стороны высокотехнологичных компаний чрезвычайно низок.

       В основе отсталости российской зональной  практики лежат, на наш взгляд, несколько  фундаментальных факторов.

       Внедряемые в России модели особых зон, независимо от их названия, по сути уже исторически устарели. И по своей организационной форме, и по набору преференций они скорее соответствуют задачам традиционной промышленной политики в эпоху догоняющей индустриализации, чем условиям создания инновационной среды для постиндустриального рывка. Так, российские технико-внедрические зоны тяготеют к научно-производственным зонам индустриального типа (производство опытных образцов для последующего массового выпуска), а вовсе не постиндустриального образца, на что делался расчет. Даже если ограничиться задачей развития несырьевых производств с помощью промышленно-производственных зон, то классические таможенные анклавы, создаваемые на государственных землях и на государственные средства, никак ее не решают. Этим целям больше отвечают частные технологические и научные парки с их эффектами агломерации, создаваемые без предварительных бюджетных ассигнований, без специальных преференций и под конкретную функциональную задачу (например, для малого бизнеса). Но проблема, однако, стоит гораздо шире: индустриальная ниша на мировом рынке уже занята Китаем и Индией, с их дешевой рабочей силой и благополучной демографией, так что России все равно придется осваивать технику постиндустриальной модернизации и искать адекватные ей варианты зональных режимов³⁴.

       Инновационная система России находится в крайне вялом, фактически застойном состоянии: взаимодействие между тремя ключевыми  субъектами —  государством, наукой и частным бизнесом — скорее является продуктом бюрократической координации, нежели ориентировано настоящие  перед бизнесом цели и задачи.

       Научноисследовательские и опытноконструкторские институты вместе с соответствующими государственными учреждениями образуют гигантскую национальную сеть научных организаций. Анализ показывает, что Россия отнюдь не испытывает недостатка в административно-посреднических организациях, призванных содействовать развитию инноваций. А вот в чем имеется реальный острейший дефицит — так это в практической деятельности по созданию новых продуктов и разработке новых технологий.

       Своеобразным  камнем преткновения при разработке стратегии инновационного развития России является определение роли государства в инновационном процессе. Названная проблема требует тщательного изученияи предельно взвешенного решения, с учетом того факта, что российское чиновничество печально знаменито крайней неэффективностью своей деятельностии всепроникающей коррупцией. В этом контексте целесообразно напомнить, что в России лишь 30% расходов на НИР финансируется бизнесом, тогда как аналогичный показатель в ЕС превышает 50%, в США составляет порядка 60%, а в Японии — достигает почти 75%. Не способствует развитию ОЭЗ репутация России как технологическиотсталой страны³⁵.

       ОЭЗ нередко расположены в стороне  от крупных городских агломераций, что снижает их привлекательность  как для рабочей силы, так и  для бизнеса.

 

       Для успешной модернизации российской экономики  необходимы не только и, может быть, не столько непосредственно инновации, сколько инновационный менталитет населения. Это означает, что население должно воспринимать инновации не как стихийное бедствие, а как абсолютную ценность.

       На  территории инновационного центра или  в стране вообще  должна быть экосистема, вознаграждающая за неудачи. Надо развивать  способности по раннему выявлению  неудачных и удачных проектов, поощрять тех, кто достигает успеха на раннем этапе, создавать коммерческий потенциал, интегрируясь с глобальными  международными компаниями, не делать крупных ставок в отношении компаний, которые еще не прошли через трудности  коммерческих испытаний. Инновационный кластер — это прежде всего среда.

       Таким образом, подход «сверху вниз» —  от госфинансирования до формирования инновационного менталитета — необходим, но недостаточен.

Стремление  создать особую экономическую зону для ускорения инновационного развития страны со стороны верховных властей  России вполне понятно. Такого рода «инновационная опричнина» должна сработать на демонстрационный эффект: на небольшом пространстве концентрируется большой инновационный  потенциал.

       В России как стране догоняющего развития основным двигателем роста производительности являются крупные фирмы, что не характерно для стран — лидеров экономического развития, где пик инновационной активности находится в малом бизнесе. При этом инновационная активность заключается главным образом в заимствовании и адаптации передовых технологий и бизнес- процессов.

       Важнейшим фактором инновационной активности является выход на международные  рынки. Те фирмы, которые активно  действуют на мировом рынке, в инновационности никому не уступают.

Таким образом, опрос показал, что, как  и следовало ожидать, основными  двигателями инноваций являются частная собственность и глобальная конкуренция.

Основными барьерами для инновационной  активности в России являются³⁶:

 

— Бюрократизм, преодоление которого связано в  первую очередь с наличием административного ресурса, что в российских условиях является важнейшим конкурентным преимуществом.

 

— Несовершенство законодательства. Чтобы собрать материнскую плату для персонального компьютера, надо импортировать сотни компонентов, каждый из них требует отдельного оформления на таможне. Проще ввезти готовую плату, а не собирать ее в России. Таможенные процедуры отпугивают инвесторов.

 

— Условия  жизни в стране, непривлекательность  жизни для творческих людей и  предпринимателей. Привлечь в Россию для работы исследователей и инноваторов, особенно молодых, можно, создавая конкурентоспособные рабочие места и жизненные условия.

 

       Инновационный менталитет можно трактовать как  противоположность традиционному  менталитету россиян как работников. В условиях инновационной особой экономической зоны в отношениях между людьми не должно быть таких  негативных черт отечественного менталитета, как непрофессионализм, высокая  дистанция власти, высокая степень  избегания неопределенности. Инновации  и инновационность сами по себе предполагают обеспечение приоритета высокого профессионализма, приверженность идеалам свободы личности и защиты человеческого достоинства.

 

       Множество проблем есть в самом содержании закона об ОЭЗ, касающихся употребляемых  терминов.

       Как говорится в п.4 ст. 4 Федерального закона РФ от 22 июля 2005 г. №116-ФЗ «Об  особых экономических зонах в  РФ», в особой экономической зоне, за исключением туристско-рекреационной  особой экономической зоны, не допускается  размещение объектов жилищного фонда.

       Под жилищным фондом законодатель понимает «совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации» (п. 1 ст. 19 Жилищного кодекса  РФ). Под категорию «жилых помещений» попадают жилые дома, квартиры и  комнаты в них. Пункт 2 раздела 1 Постановления  Правительства РФ № 25 от 21.01.2006 г. «Об  утверждении правил пользования  жилыми помещениями» описывает жилое  помещение как «изолированное жилое  помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного  проживания граждан». Исходя из этого  описания на территории промышленно-производственной, технико-внедренческой или портовой особой экономической зоны нельзя размещать  даже общежития и гостиницы как  объекты, пригодные для постоянного  проживания граждан и рассматриваемые  законодателем наравне с остальными видами жилых помещений, например в  ст. 346.27 Налогового кодекса РФ.

       На  наш взгляд, формулировка законодателя о запрете размещения объектов жилищного  фонда на территориях особых экономических  зон является не очень удачной. Слово  «размещение» можно трактовать как  строительство объектов жилищного  фонда после размещения на данном земельном участке особой экономической  зоны. Поэтому остается спорной ситуация, когда объекты жилищного фонда  уже построены на момент создания особой экономической зоны. Возникает  вопрос, можно ли включать такие  земельные участки в особую экономическую  зону. Имеющаяся на данный момент практика дает такой ответ: во-первых, территория с жилой застройкой, включенная в ОЭЗ, фактически не работает на ОЭЗ (кроме случаев туристско-рекреационных зон); во-вторых, термин «размещение» можно толковать широко — как охватывающий не только жилищное строительство в ОЭЗ, но и объекты жилищного фонда, расположенные на территории ОЭЗ к моменту ее создания³⁷.

 

 

Заключение

В данной дипломной работе было исследовано  множество положений функционирования особых экономических зон как  в России, так в зарубежных странах. Задачи работы были учтены и проанализированны в той степени, в какой стоит актуальность особых экономических зон в мировом сообществе, а именно были комплексно ознакомлены следующие направления:

экономико-социальная сущность особых экономических зон;

виды  особых экономических зон;

важные  аспекты в функционировании особых экономических зон в зарубежных странах;

обобщенный мировой опыт по регламентации особых экономических зон;

наиболее  важные проблемы в деятельности особых экономических зонах  Российской Федерации.

       Изучение  правовой природы и экономической  сущности института особых экономических зон позволило нам утверждать об особой значимости его законодательного закрепления и государственной поддержки.

       Основными чертами особой экономической зоны являются: особый порядок создания, функционирования и прекращения; территориальная  обособленность; создание благоприятного правового, экономического и административного режима для сферы бизнеса; наличие определенных целей создания особой экономической зоны.

       На законодательном уровне в большей части истории современной России отсутствовала единая концепции развития особых экономических зон. Принятие 22 июля 2005 года Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» стало серьезным шагом на пути развития данного института в нашей стране, так как позволило установить единый правовой механизм регулирования общественных отношений в данной сфере, в частности, введено понятие особых экономических зон, цели и порядок их учреждения, органы управления, срок существования зоны, условия получения статуса резидента, установлена единая система льгот и преференций для резидентов особых экономических зон, введена конкурсная система отбора заявок на присвоение статуса особых экономических зон и пр.

       Успех применения особого административно-правового  режима особых экономических зон  в экономике России во многом зависит  от его подчинения единой Концепции  развития особых зон в Российской Федерации, которую еще предстоит  разработать, утвердить и сделать  частью правовой системы государства.

       По нашему мнению, одним из ключевых факторов реформирования российской модели особых экономических зон на современном этапе развития выступает тенденция перераспределения функций и полномочий в структуре организации и управления особых экономических зон, что имеет, по крайней мере, два основных пути реализации: управленческий, базирующийся на необходимости реформирования системы органов управления особых экономических зон с передачей части федеральных полномочий на региональный уровень, и финансово-организационный, связанный с обеспечением возможности ограниченного участия государства в создании и организации деятельности особых экономических зон за счет большего вовлечения частных источников финансирования в строительство инфраструктуры.