Административно-правовые основы организации государственного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

     Начнем  с определения понятия «жилищно-коммунальное хозяйство», которое при всей очевидности  своего существования не имеет единого  значения ни в научной литературе, ни в законодательных и нормативных  актах Российской Федерации. Единства нет ни на общенациональном, ни на региональном уровнях, не говоря о муниципальных.

     Существуют  как минимум два подхода к  определению понятия «жилищно-коммунальный». Первый основан на понимании терминов «жилищный» как относящийся к жилищному фонду, и «коммунальный» – как связанный с инженерными системами или сетями, т. е. водо-, тепло-, газо-, электрокоммуникациями. Второй подход базируется на понимании более широкого термина «жилищно-коммунальный», и связан со средой обитания, т. е. сферой жизнедеятельности отдельных индивидуумов и социума – территориального сообщества людей, относящихся к одной коммуне (территориальной общине в первоначальном и общепринятом значении этого слова).

     При первом значении управление жилищно-коммунальным хозяйством понимается как управление жилищным фондом и прилегающей к нему или обеспечивающей его инженерно-коммуникационной инфраструктурой. Во втором случае управление ЖКХ принимает значение управления всем комплексом народного хозяйства территории, связанного с проживанием социально-культурного сообщества на конкретной территории. Этот комплекс включает не только жилищный фонд с прилегающей к нему инженерной инфраструктурой, но и весь комплекс околожилищных структур с их технической, правовой, социальной, экономической, культурной, экологической и иными составляющими по месту проживания человека и социума.

     Понятие «коммунальное» в целях унификации следует рассматривать как относящееся  к городскому или муниципальному хозяйству (социально-экономическому комплексу территории). Жилищно-коммунальное хозяйство – это отрасль общественного сектора экономики, часть национальной экономики или народного хозяйства страны. Жилищно-коммунальное хозяйство на территории муниципального образования – это часть муниципальной экономики, причем самая значительная. С жилищно-коммунальным хозяйством связано от 60 до 90% всех муниципальных проблем.

     Жилищно-коммунальное хозяйство –особая сфера региональной экономики, в которой осуществляется производство, распределение и потребление жилищно-коммунальных товаров и услуг, относящихся к сфере личного и общественного потребления в условиях ограниченности ресурсов. Это сложный многоотраслевой или межотраслевой комплекс общественного сектора экономики, находящийся в сфере государственного регулирования и территориального управления.

     Одним из критериев эффективности использования  управленческого ресурса может  быть рост показателей производства и воспроизводства жилья и  жилищно-коммунальных услуг. С сугубо экономической точки зрения эффективность управления ЖКХ на территории связана с экономической эффективностью (Эф) и определяется соотношением полученного результата, эффекта, выручки от реализации (Вр) ко всем совокупным затратам или издержкам на производство ЖКУ (Ип):

     Эф = Вр : Ип.

     В качестве показателя эффективности  можно использовать прибыль от производства и реализации (Пр), которая определяется как разность между выручкой и  издержками:

     Пр = Вр – Ип.

     Но  эффективность управления ЖКХ на территории муниципального образования  порой не связана с достижением получения максимальной прибыли. Эффективным в широком смысле считается такое управление, при котором достигаются цели организации. Цели представителей коммерческих предприятий или бизнес-структур не всегда совпадают с целями органов местного самоуправления и населения. Бизнес стремится к максимальным ценам на ЖКУ, а органы власти и управления, защищая интересы населения, должны бороться за установление минимальных цен.

     На  практике в условиях рыночных отношений  всем участникам процесса следует соблюдать баланс интересов, который достигается установлением рыночного равновесия между предложенной ценой на ЖКУ и ценой оплачиваемого спроса в условиях цивилизованных рыночных отношений. При слишком высокой цене значительная часть потребителей не сможет оплачивать услуги, а при низкой – предприятия и организации – производители услуг – окажутся не в состоянии возместить свои затраты. Поэтому эффективность управления ЖКХ на территории помимо экономической эффективности определяется еще и социальной эффективностью, которая отражает результативность общественного процесса в целом. Это обобщающая характеристика развития какой-либо территории.

     Для измерения социальной эффективности  используются самые разные показатели: экономические, социально-бытовые, социально-демографические, социально-гуманистические и др. Показателями социальной эффективности в ЖКХ могут быть доступность и комфортность жилья, обеспеченность жильем в расчете на семью, качество и стоимость оказываемых услуг и др.¹⁵

     Главный критерий социальной эффективности в ЖКХ – максимальное удовлетворение потребностей населения в ЖКУ при минимальных ценах, что не всегда совпадает с интересами бизнеса. Для достижения баланса интересов необходимо стремиться к социально-экономической эффективности.

     Социально-экономическая  эффективность (СЭЭф) в управлении ЖКХ  на территории является интегрированным  показателем средней доходности бизнеса или стоимости ЖКУ  по отношению к средней доле затрат (Зо) на оплату ЖКУ в совокупном доходе семей:

     СЭЭф = Эф : Зо.

     В современной теории менеджмента  управление считается эффективным  в том случае, если организации  достигают своих целей, поэтому  эффективность в управлении жилищно-коммунальным хозяйством следует рассматривать  с позиций представителей бизнеса  или предпринимателей; органов государственной власти или территориального управления; населения.

     Эффективность с позиций предпринимателей или  представителей бизнеса определяется прежде всего как экономическая  эффективность. По классической схеме  эффективность – это соотношение затрат на производство товаров и услуг и доходов от их реализации, выраженное через прибыль. Предприниматели, которые стремятся к получению прибыли любой ценой, должны помнить, что в условиях свободного рынка цена предложения не должна превышать цену спроса. В противном случае потребители либо откажутся от услуги, либо не смогут ее оплачивать. Цивилизованные предприниматели строят свой бизнес исходя из интересов потребителей.

     Население заинтересовано в получении максимального  количества жилищно-коммунальных услуг при минимальных ценах и хорошем качестве.

     Органы  власти и управления по-разному реализуют  свои полномочия в зависимости от возможных функций и имеющихся интересов:

     – если власть реализует интересы недобросовестных бизнесменов, то выполняет функцию принуждения и стремится к тому, чтобы максимально повысить тарифы и цены на ЖКУ, сохраняя при этом минимальные налоги на предпринимательскую деятельность;

     – если власть реализует интересы населения, то выполняет функцию защиты и стремится к снижению затрат на производство ЖКУ и предоставлению их при сохранении или улучшении качества;

     – если власть реализует свои собственные  интересы, то по отношению к населению  выполняет функцию принуждения, по отношению к предпринимателям – фискальную функцию и стремится к максимальному повышению тарифов и цен на ЖКУ для населения при максимальных налогах на предпринимательскую деятельность;

     – если власть реализует баланс интересов  населения, предпринимателей и государственных  служащих, то в этом случае выполняет  функцию эффективного социального менеджмента, направленную на повышение благосостояния населения, стимулирование деловой активности предпринимателей и развитие всего комплекса жилищно-коммунального хозяйства.

     Преобладание  во властных отношениях первого варианта приводит к непомерно высокому платежному бремени для потребителей ЖКУ, т. е. для населения, к снижению качества услуг, износу жилищной инфраструктуры и обветшанию жилищного фонда. Перекос в сторону второго варианта без модернизации производства и повышения его эффективности снижает деловую предпринимательскую активность и заработную плату производителей услуг. Вследствие этого снижается качество ЖКУ со всем набором негативных последствий, потом приходится еще больше платить за такую «доброту».

     Третий  вариант – это катастрофа для населения, ЖКХ, предпринимателей и самой власти. Население не сможет оплачивать услуги, предприниматели уйдут в другие сферы экономики, власть лишится налогов, а следовательно, средств к существованию. Сохранить позиции власть может, применяя жесткие меры принуждения как по отношению к населению, так и по отношению к предпринимателям.

     Идеальным во всех отношениях является четвертый вариант, позволяющий выработать такое сочетание отношений власти, потребителей и бизнеса в управлении жилищно-коммунальным хозяйством, при котором максимально удовлетворяются потребности населения при минимальных издержках и сохраняется предпринимательская активность.

     Следует отметить, что в том случае, когда  власть выступает в роли эффективного менеджера, меняется ее сущность: на смену  функции принуждения приходит функция делового развития. Выполняя эту функцию, представители органов власти работают как наемные менеджеры за предпринимательское вознаграждение, размер которого зависит от эффективности управленческого труда. Главным показателем эффективности управленческого труда является общее развитие жилищно-коммунального хозяйства.

     Проводимая  в стране реформа ЖКХ развивается по двум главным направлениям, которые порой вступают в неразрешимые противоречия: 

     переход на полную оплату населением жилищно-коммунальных услуг;  

     снижение  издержек на производство ЖКУ при  сохранении их качества.  

     Без достижения баланса интересов разрешить возникающие противоречия невозможно. В основе достижения баланса интересов населения, предпринимателей и органов власти должен лежать принцип разумной достаточности (ПРД). Вписываясь в теорию общественного выбора, ПРД подразумевает определение «золотой середины» на договорной основе. Его предлагается применять в качестве примиряющего принципа в противовес принуждению. Суть договоров между производителями и потребителями в системе ЖКХ должна сводиться к установлению равновесной и доступной цены за жилье и приемлемой оплаты за ЖКУ при неизменном или улучшающемся качестве.

     Управленческие  технологии относятся к сфере  экономических отношений. Технология – это любое средство преобразования исходных материалов (информация или  физические материалы) для получения желаемых продуктов или услуг. Технологии могут быть производственными, информационными, общественными или управленческими.

     Общественная (управленческая) технология – процессы преобразования человека и общества. Инструментом общественной технологии является политическая система или режим. Общественную технологию можно определить, как средство для получения желаемых результатов, продукции, услуг в человеческом обществе.

     С учетом точки зрения, выработанной в современной теории и практике менеджмента, под управленческими технологиями в ЖКХ следует понимать различные управленческие инструменты и средства, используемые для получения желаемых результатов в процессе производства, распределения и потребления жилищно-коммунальных товаров, продукции и услуг.¹⁶

     В качестве примеров современных и  новых управленческих технологий в  ЖКХ можно привести инжиниринг и  реинжиниринг бизнес-процессов, развития, экономического роста, соучастия в  управлении и др. Инжиниринг и реинжиниринг бизнес-процессов – это современные передовые управленческие технологии, направленные на многократное увеличение доходности бизнеса.

     Реинжиниринг  бизнес-процессов в ЖКХ – это  комплексное и кардинальное перепроектирование, повышающее экономическую эффективность  комплекса в несколько раз. Реинжиниринг может быть именно тем инструментом реформирования отрасли, с помощью которого достигается желаемый положительный эффект.

     Определение и толкование технологий развития, роста и соучастия требует  отдельного рассмотрения. Перечисленные новые технологии являются альтернативой применяемым в настоящее время неэффективным затратным и потребительским управленческим технологиям, которые тормозят развитие ЖКХ.

     Можно с полной уверенностью утверждать, что применение устаревших управленческих технологий не дает возможности добиться эффективного реформирования, развития и управления жилищно-коммунальным хозяйством. Новые экономические отношения и задачи не могут сочетаться со старыми. Например, невозможно совместить свободную рыночную конкуренцию с жестким регулированием тарифов на ЖКУ, поскольку это элементы различных экономико-управленческих технологий.