Административно-правовые основы организации государственного управления в сфере жилищно-коммунального хозяйства

     Жилищно-коммунальное хозяйство называют одной из самых  стабильных отраслей бизнеса, поскольку услуги, оказываемые населению, всегда востребованы. Пожалуй, это должно стать главным стимулом для предпринимательской активности. Получается, что сфере ЖКХ никак не обойтись без частных инвестиций. В то же время для предпринимателей жилищно-коммунальное хозяйство страны необычайно привлекательно. Стало быть, эти сферы обречены на диалог.     

       Определяя круг стоящих пред  нами проблем, необходимо, во-первых, ответить на вопрос: почему ЖКХ  непривлекательно для малого  бизнеса? Выделим две большие  группы проблем: первая (I) содержит трудности, существующие в самой отрасли. Это те проблемы, которые придется взять на себя предпринимателю. Вторая (II) группа отражает проблемы, возникающие у самого предпринимателя на практике – это главные барьеры на пути реформирования ЖКХ.    

       По оценкам экспертов (1,2,3,4,5), одной  из главных причин сложившейся  ситуации является недостаточное финансирование сферы ЖКХ. В последние годы недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составило около 20 % объема необходимых средств, что усугубляется большим объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере. Задолженность в жилищно-коммунальной сфере является источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики Санкт-Петербурга и превращается в источник угроз для социально-экономического развития Северной столицы.    

       Недостаточность бюджетного финансирования  жилищно-коммунального комплекса  в целях реализации адресных  программ капитального ремонта  и развития привело к резкому  увеличению износа основных фондов.     

       Существующая непривлекательность  комплекса городского хозяйства  для частных инвестиций обусловлена  невыполнением бюджетных обязательств  и отсутствием эффективных и  прозрачных процедур формирования  и изменения тарифов. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, транспортной сферы потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.²³    

       Итак, ЖКХ, при всей стабильности, пугает современного предпринимателя  по следующим причинам:

большая «затратность» производства;

высокая стоимость капитального строительства;

долгий  срок окупаемости инвестиционных проектов;

нестабильность  тарифной политики;

недостаточная прозрачность финансовых потоков;

риски потери инвестиций от непрогнозируемой политики региональных властей.    

       Таковы проблемы, возникающие перед  частным инвестором, решившим войти  в коммунальный бизнес. То есть  это проблемы, существующие в сфере давно, проблемы, решение которых бизнесмен должен взять на себя. се это свидетельствует о наличии системного кризиса в городском хозяйстве и о межотраслевом характере возникших проблем.    

       Пожалуй, это основная проблема, стоящая перед малым бизнесом в сфере ЖКХ. У нас в городе более 20 тысяч жилых домов, но из них только в четырех с половиной тысячах созданы товарищества собственников жилья. Активно работают с малым бизнесом не более половины из них (по данным Алексея Степаненко).    

       По мнению исполнительного директора Ассоциации «Жилищный комплекс» Алексея Степаненко, именно это главная причина того, что реформа ЖКХ буксует. К жилому дому (а это главный объект реформы) имеют прямое отношение около 20 различных ведомств. Показательна фраза участника Круглого стола: «Каждое ведомство по-своему понимает суть реформы, преследует свои интересы», - сказал он. В этом, как нам представляется, и есть суть проблемы.

Налогообложение

Отсутствие  приемлемых условий кредитования

Конкурсы. Коррупция    

       Как отмечает большинство специалистов, в целях обеспечения условий  для привлечения частного бизнеса  в жилищную и коммунальную  сферы необходимо:

финансовое  оздоровление предприятий и организаций  жилищно-коммунального комплекса;

законодательное установление единого порядка тарифного регулирования;

перевод отдельных видов услуг на самоокупаемость;

проведение  детального анализа системы управления жилищным и коммунальным комплексами  муниципальных образований;

создание  рыночных отношений в сфере управления жилищным фондом.    

       В итоге, если говорить о  проблеме привлечения бизнеса  в ЖКХ в ней можно выделить  три ключевые задачи, которые  необходимо решить:

решение межведомственной «неразберихи», то есть создание четкой нормативно-правовой базы, которая прописывала бы обязанности всех ведомств в ходе реформы ЖКХ;

привлечение бюджетных средств для организации  реформы ЖКХ;

создание  городской межведомственной комиссии по вопросам реформирования ЖКХ.    

       Если эти задачи удастся решить, то, вероятно, риски привлечения  частного бизнеса в сферу управления коммунальным хозяйством существенно снизятся.

     Вопрос о том, нужен ли отдельный закон о государственно-частном партнерстве, обсуждается уже давно. На практике существует потребность в принятии подобного закона и на федеральном уровне, ввиду отсутствия единого нормативно-правового акта, который регулировал бы все вопросы, возникающие в сфере ГЧП, и на уровне субъектов Федерации, где государственно-частное партнерство и должно развиваться. ²⁴

     ГЧП-инструментарий позволяет привлекать частные инвестиции в развитие социальной инфраструктуры, а также более эффективно расходовать бюджетные средства в ходе реализации инфраструктурных проектов в сфере транспорта, жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, создания инновационных технологий. Выработка системного подхода к решению этих задач особенно актуальна в текущих сложных экономических условиях.

     Очевидно, что направления развития инфраструктуры должны определять государственные  и муниципальные органы власти на основе разработанной и принятой ими нормативной базы. Создание оптимальных  основ законодательного регулирования государственно-частного партнерства требует тщательного предварительного изучения многих сфер законодательства. Это связано, прежде всего, с тем, что федеральное регулирование этой области носит рамочный, общий характер. Региональные законы могли бы конкретизировать нормы, установленные на федеральном уровне, а также определить конкретные механизмы взаимодействия органов исполнительной власти субъекта Федерации и инвестора – инициатора ГЧП-проекта. Кроме того, закрепление в региональном законе порядка применения ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы, устранив тем самым правовую неопределенность в толковании отдельных норм закона. Это способствовало бы существенному повышению доступности финансовых ресурсов на банковских и фондовых рынках, а значит большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.

     Вместе  с тем приходится констатировать, что при достаточно развитом федеральном  законодательстве нормативные основы ГЧП в субъектах РФ на сегодняшний день в большинстве случаев не имеют системного характера. При этом власти различных субъектов весьма активно конкурируют друг с другом за привлечение национальных и иностранных инвесторов. Очевидно, что наличие качественного законодательства в этой сфере поможет обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских организаций регионального и общефедерального значения, а также международных компаний.

     На  сегодняшний день законы о ГЧП приняты лишь в нескольких субъектах РФ (Республики Алтай, Дагестан, Калмыкия, Томская область, город Санкт-Петербург) при этом большая их часть имеет ряд существенных недостатков. Эти законы

не учитывают  опыта реализации федеральных ГЧП-проектов и сложностей, возникших в ходе применения существующей нормативной базы;

не охватывают значительного количества инструментов, которые действительно интересны  региональным и национальным инвесторам;

имеют невысокий уровень юридической  техники, что приводит к коллизиям  с нормами федерального законодательства;

основаны  на неверном представлении о реальном содержании различных ГЧП-инструментов, потому носят откровенно декларативный характер.

     Нормативный акт регионального уровня о порядке  реализации ГЧП-проектов должен в первую очередь обеспечивать активизацию различных форм государственно-частного партнерства и единую процедуру реализации подобных проектов (в первую очередь в части организации конкурсов).

     Поскольку нормативные акты, регулирующие инвестиционные процессы, приняты во всех регионах относительно давно и не учитывают  актуальных возможностей проектного финансирования и ГЧП, объективно необходимо разрабатывать специальный закон о ГЧП, уделив особое внимание формированию принципов, на которые будет опираться субъект РФ при участии в ГЧП-проектах; определению конкретных форм такого участия; описанию процедур инициализации и реализации проекта; отбора партнеров, а также установлению основных условий, на которых субъект РФ будет участвовать в проектах.

     В целом структура регионального  ГЧП-законодательства может выглядеть следующим образом:

     1) закон субъекта РФ о государственно-частном партнерстве; 
2) иные акты в сфере инвестиционной деятельности, соответствующие основному закону; 
3) подзаконные нормативные акты субъекта Российской Федерации, принятые на основании положений закона в целях конкретизации и реализации его отдельных норм.

     Базовый нормативный акт в области  ГЧП, очевидно, должен быть принят в форме закона, поскольку именно такая форма обеспечит легальность действий органов власти в области ГЧП, в частности в ситуациях, не урегулированных федеральным законодательством и открытых для нормативного закрепления или практической реализации субъектами РФ, а также судебную защиту соответствующих соглашений. Также не следует забывать, что гражданское законодательство отнесено к ведению Российской Федерации, соответственно закон о ГЧП субъекта РФ должен соответствовать федеральному гражданскому праву.

     Содержание  самого закона о ГЧП, принятого в регионе, может быть различным. Однако целесообразно обозначить ряд основных вопросов, которые необходимо урегулировать для того, чтобы закон стал работоспособным и обеспечивал возможность выполнения поставленных задач:

цели  и предмет регулирования регионального  закона;

формы участия региона в ГЧП и виды соглашений, заключение которых осуществляется в соответствии с данным законом;

объекты соглашений;

существенные  условия соглашений;

процедуры инициализации проекта и выбора партнера, в том числе наделения  органов власти полномочиями по разработке отдельных инструкций, методик и т.п.;

виды  и формы гарантий, условия предоставления их партнеру (частному инвестору, оператору, инициатору проекта);

порядок распределения рисков между государственным  и частным сектором. ²⁵

     Издание закона, исходя из основ теории государства и права, – этап оформления определенных общественных отношений в норму права. Существует мнение, что отношения в сфере государственно-частного партнерства в значительной степени сформированы в России и их необходимо урегулировать. Главный аргумент в пользу принятия федерального закона о ГЧП – необходимость легального определения самого государственно-частного партнерства.