Административные наказания

<4> Начиная с 1991 г. был принят  ряд законов, установивших для  юридических лиц административную  ответственность (см., например: Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // ВВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499; Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" // ВВС РФ. 1992. N 11. Ст. 527; Закон РФ от 17 декабря 1992 г. N 4121-1 "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" // ВВС РФ. 1993. N 2. Ст. 58).

<5> Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) // Государство и право. 1998. N 7. С. 14.

<6> Кодекс РСФСР об административных  правонарушениях / Вступ. ст. Ю.М. Козлова. М., 1996. С. 2.

В то же время в науке административного  права среди ученых до сих пор  нет единого мнения по количественно-качественной характеристике существующей в России системы административных наказаний. Например, И.Ш. Килясханов еще до принятия КоАП РФ считал близкими по своей природе к мерам административной ответственности такие, как отзыв, приостановление или аннулирование лицензии у лицензиата, осуществляющего предпринимательскую деятельность, подлежащую лицензированию; запрет на обращение в инстанции за лицензией в течение установленного законом времени, если предыдущая лицензия была аннулирована за допущенное правонарушение <1>. В целом с данной позицией солидарны и другие ученые <2>.

--------------------------------

<1> См.: Килясханов И.Ш. Указ. соч.  С. 91 - 95.

<2> См.: Чермянинов Д.В. К вопросу об административных наказаниях, применяемых таможенными органами Российской Федерации к нарушителям лицензионно-разрешительной системы в таможенном деле // Юрист. 2003. N 1. С. 20; Морозова Н.А. Административная ответственность юридических лиц: история, теория, практика: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 21.

Свое  видение перечня административных взысканий, применяемых в отношении  юридических лиц, дает М.П. Петров, включая  в него такие меры, как взыскание  стоимости; пеня; отзыв или аннулирование лицензии (разрешения); ограничение действия лицензии (разрешения); разделение, выделение юридического лица; лишение специальной правоспособности (отзыв банковской, страховой лицензии); ликвидация структурного подразделения (например, через аннулирование свидетельства о регистрации); отмена государственной регистрации и ликвидация юридического лица, организации <1>. Вместе с тем М.С. Студеникина полагает, что отзыв лицензии нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой целевой направленностью, он является не карательной санкцией, а мерой восстановительного характера или мерой пресечения правонарушения <2>.

--------------------------------

<1> См.: Петров М.П. Указ. соч. С. 14 - 15.

<2> См.: Студеникина М.С. Государственный  контроль и применение административной  ответственности как формы государственного  регулирования экономическими процессами // Административно-правовое регулирование  экономических отношений / Отв.  ред. И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманева. С. 43.

В свою очередь, А.П. Стуканов относил к числу  мер административной ответственности  обязательные работы, заключающиеся  в выполнении лицом, признанным виновным в совершении административного  проступка, бесплатных общественно  полезных работ в свободное от основной работы или учебы время <1>. Кстати, данное предложение и сегодня, несмотря на правовые условия интеграции нашего государства в Совет Европы, находит поддержку среди ученых <2> и ряда законодателей <3>. Однако такое предложение, заслуживающее внимания и даже полезное в практическом смысле (особенно учитывая современные экономические реалии), вместе с тем не имеет легитимного макрооснования (на международном и конституционно-правовом уровнях) <4>.

--------------------------------

<1> См.: Стуканов А.П. Прокурорский  надзор за исполнением законов  органами административной юрисдикции  Российской Федерации. СПб., 2000. С. 74.

<2> См.: Васильев В.Н. Административный  арест как мера административного  наказания: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 10 - 11; Дугенец А.С. Указ. соч. С. 114.

<3> См.: проект Федерального закона N 341774-3 "О внесении дополнений  в Кодекс Российской Федерации  об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс"; Постановление  Волгоградской областной Думы от 22 мая 2003 г. N 6/227 "Об обращении Волгоградской областной Думы к Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с предложением о внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

<4> Дело в том, что согласно  Конвенции о защите прав человека  и основных свобод обязательный  труд допустим исключительно  в условиях законного задержания  или нахождения лица, совершившего  правонарушение, в заключении под стражей (ареста) по решению суда (подп. "а" п. 3 ст. 4). Из этого следует, что предлагаемые к включению в КоАП РФ обязательные работы могут рассматриваться лишь как дополнительное условие отбывания административного ареста, но не как самостоятельный вид административного наказания. См. также: Конвенция Международной организации труда от 25 июня 1957 г. N 105 "Об упразднении принудительного труда" // СЗ РФ. 2001. N 50. Ст. 4649.

Довольно  широкий перечень мер квазиадминистративной  ответственности был предложен  Ю.С. Адушкиным. В него вошли лишение журналиста аккредитации; письменное предупреждение неоднократно в течение года регистрирующего органа учредителю, редакции, главному редактору, последствием вынесения которого может быть прекращение или приостановление деятельности средства массовой информации; решение антимонопольного органа о принудительном разделении (выделении) организации-монополиста; лишение права заниматься определенными видами внешнеэкономической деятельности; запрещение или ограничение отдельных операций на рынке ценных бумаг сроком до шести месяцев; приостановление лицензии и разрешений, а также их лишение (прекращение, отзыв, аннулирование) <1>.

--------------------------------

<1> См.: Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 40 - 41.

Вместе  с тем обзор доступного массива правовой информации позволяет в общих чертах выделить некоторые из указанных мер, поскольку уровень и качество правового регулирования и степень формальной определенности большинства из них пока оставляют желать лучшего <1>. Однако оговоримся, что в контексте данного исследования не преследуется цель выявления исчерпывающего круга названных мер: это бесспорно новейшая, архиважная и трудоемкая задача, но отдельного научного исследования. В рамках же данной работы попытаемся лишь выявить наиболее типичные квазиадминистративные наказания и предложить методику определения (выявления) таких мер по ряду содержательных признаков, тем более что в ряде случаев уже при визуальном обзоре вытекает их терминологическое тождество с мерами, закрепленными в КоАП РФ. Что же касается содержания квазиадминистративных наказаний, то и здесь можно наблюдать их не меньшую общность с административным наказанием, но уже лишь при ближайшем (детальном) рассмотрении их в связи с признаками административного наказания.

--------------------------------

<1> Возьмем, к примеру, такую меру, как отзыв квалификационного  аттестата, которая обозначается  рядом ученых близкой к административным наказаниям (см., например: Административная ответственность (часть общая): Учеб. пособие / Под ред. Д.Н. Бахраха. С. 56; Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Указ. соч. С. 208). Однако представление отзыва квалификационного аттестата в качестве карательной санкции имеет ряд объективных трудностей. Во-первых, анализ действующего законодательства показывает, что отзыв квалификационного аттестата в большинстве случаев имеет место по основаниям, не носящим деликтный характер, в частности по медицинским показаниям, ввиду несоответствия лица квалификационным условиям пребывания в той или иной должности и т.д. Даже если и представить гипотетически возможность формулирования нарушений, совершение которых может влечь за собой отзыв квалификационного аттестата, правовые последствия не будут иметь решающего значения для определения социально-трудовых прав предполагаемого нарушителя, поскольку реализация последних носит служебный (внутриорганизационный) характер.

Напомним, что при анализе категориально-понятийной природы административного наказания выделялись следующие его содержательные признаки: это установленная государством мера ответственности; применяется лишь за совершение административного правонарушения; может быть применено только к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения; есть кара, которая заключается в обусловленном им лишении или ограничении прав и свобод правонарушителя; носит личный характер и не должно затрагивать интересы третьих лиц.

Положение о том, что предлагаемые учеными-административистами меры установлены государством, не вызывает каких-либо сложностей по причине их предусмотренности законом. Что же касается их характеристики как мер ответственности, то ее уяснение зависит уже от того, с какими правовыми реалиями связано их применение, каковы содержание и цели применения этих мер. Первичным доказательством природы любых мер ответственности является факт их привязки (причинной связи) к противоправному деянию, которое признается таковым по материальным и формальным соображениям <1>.

--------------------------------

<1> Как правильно писал И.Е. Фарбер, "с точки зрения видов ответственности  различают... ответственность субъектов  права, наступающую прежде всего  тогда, когда имеется правонарушение" (Фарбер И.Е. О сущности права / Отв. ред. К Б. Зейдер. Саратов, 1959. С. 57 - 58).

Административным  правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического  или юридического лица, за которое  законами об административных правонарушениях  установлена административная ответственность. По своему правовому содержанию административное правонарушение выражается в нарушении предписаний публично-правового характера <1>, но не всяком, а лишь таком, которое по своему характеру и степени ущербности для общественно значимых интересов не отнесено к сфере уголовно-правовой охраны. В то же время следовало бы заметить, что не всякое нарушение правовых установлений может считаться правонарушением ввиду отсутствия ряда объективно присущих последнему признаков. Поэтому в науке административного права традиционно выделяют такие признаки административного правонарушения, как деяние (действие или бездействие), антиобщественный характер, противоправность, виновность, наказуемость <2>. Причем деяние (действие или бездействие) и виновность присущи любому противоправному деянию, а остальные - административному правонарушению и отражают его специфику. При этом указание на природу деяния как административного правонарушения должно быть сформулировано законодателем прямо и недвусмысленно, т.е. закреплено в законе непосредственно с определением прежде всего состава административного правонарушения как объективной формы выражения его признаков.

--------------------------------

<1> Этим административное правонарушение  отличается от гражданско-правового деликта, представляющего собой нарушение частноправового характера, что обусловлено частноправовым содержанием отношений, основанных на юридических принципах равенства сторон и договорных началах.

<2> Свое мнение по данному вопросу высказал также и Верховный Суд РФ, указав, в частности, что "в соответствии со ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях... при совершении административного правонарушения присутствуют обязательные признаки: противоправность, виновность и наказуемость" (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2003 г. N 51-В02-19 // СПС "КонсультантПлюс").

Как видно, не все из указанных требований соблюдаются  законодателем, в силу чего мы и имеем  картину с квазиадминистративными наказаниями. Например, при проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" <1> Конституционный Суд РФ признал исполнительный сбор мерой административной ответственности по признаку ее связи с правонарушением, прямо в законе не сформулированным <2>. Между тем, как видно из содержания п. 1 ст. 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве", исполнительный сбор взыскивается судебным приставом-исполнителем в случае неисполнения исполнительного документа без уважительных причин в срок, установленный для добровольного исполнения данного документа. Причем административно-правовое содержание такого нарушения вытекает из признания в самом законе того, что само по себе оно посягает на публично-правовой порядок принудительного исполнения судебных и иных актов. Здесь существует легальная основа неравенства сторон, при которой одна сторона (соблюдает непосредственно конституционно значимый публично-правовой интерес государства и общества в осуществлении эффективного правосудия в целях защиты и восстановления нарушенных прав) по отношению к другой (должнику) действует властно-обязывающим образом <3>.

--------------------------------

<1> СЗ  РФ. 1997. N 30. Ст. 3591 (утратил силу).

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 г. N 13-П.

<3> Верховный Суд РФ по данному  поводу придерживается следующей  правовой позиции. Властно-обязывающий характер отношений, возникающих между судебным приставом-исполнителем и должником в связи с неисполнением последним исполнительного документа без уважительных причин в добровольном порядке в установленный срок, сохраняется и в рамках отношений по взысканию исполнительного сбора, что требует, в свою очередь, соблюдения всех правил производства по делам об административных правонарушениях (см.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2002 г. N 3-впр02-3 (извлечение) // БВС РФ. 2002. N 10. С. 7 - 8).