Административные наказания

Такой же, по сути, подход применим и к налоговым  правонарушениям и нарушениям бюджетного законодательства, которые с объективной стороны очерчивают деяния, посягающие на публично-правовой порядок подчинения соответственно налоговой и финансовой дисциплине <1>. В этой связи представляется ошибочным утверждение Д.В. Винницкого по поводу характеристики налогового правонарушения как нарушения дополнительного имущественного обязательства <2>. По-видимому, автор при анализе решений Конституционного Суда РФ не учел ряд других его правовых позиций, обосновывающих публично-правовую природу конституционной обязанности платить законно установленные налоги и сборы <3>. Более того, властная (публично-правовая) природа налоговых правоотношений вытекает из непосредственного указания об этом в Налоговом кодексе РФ (далее - НК РФ) и выражается в том числе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 2) <4>.

--------------------------------

<1> Указание на административно-правовой характер данных видов ответственности встречается как в юридической литературе (см., например: Брызгалин А.В., Берник В.Р., Головкин А.Н. Виды налоговых правонарушений: теория и практика применения. Екатеринбург, 2004. С. 34 - 41), так и в судебной практике высших судебных органов (см., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 июля 2001 г. N 6850/00 // ВВАС РФ. 2001. N 11. С. 9).

<2> См.: Винницкий Д.В. Российское  налоговое право: проблемы теории  и практики. СПб., 2003. С. 313.

<3> См.: решения Конституционного Суда  РФ от 17 декабря 1996 г. N 20-П; от 21 декабря 1998 г. N 190-О // ВКС РФ. 1999. N 2. С. 35 - 37; от 5 июля 2002 г. N 203-О // ВКС РФ. 2003. N 1. С. 89 - 93.

<4> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

Необходимая связь мер ответственности с  правонарушением, их материальная и  процессуальная адекватность последнему предполагают, таким образом, и признание формы государственного порицания (осуждения) в виде определенной меры ответственности, лишь если порицание имеет свое обоснование в правонарушении, связано с ним и является реакцией на него. В определенных случаях и суды придерживаются принципиальной позиции относительно "наказательной" характеристики мер государственного воздействия по их связи с правонарушением. В этой связи интересной и неординарной представляется, например, правовая позиция Конституционного Суда РФ относительно объективной природы мер, применяемых вследствие государственного порицания (осуждения) лица, но непосредственно не носящих в то же время охранительный характер. Например, в своем Постановлении от 21 ноября 2002 г. N 15-П Конституционный Суд РФ пришел к выводу относительно "наказательной" природы такой меры, как лишение гражданина статуса вынужденного переселенца. По признаку того, что такое лишение, оформляемое решением органа миграционной службы (т.е. применяемое в административном порядке), имеет место в связи с фактом осуждения за совершенное преступление (но, заметим, не предусматривается уголовным законом), законодатель, по сути, объективно вменяет ей характер дополнительной меры ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Закон РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" // Ведомости РФ. 1993. N 12. Ст. 427.

Другим  немаловажным признаком всякой меры ответственности является известность  того, что она применяется к  лицу лишь за виновное совершение им правонарушения. Связь вины с мерой ответственности является общим признаком и не предопределяет типовой характер юридического воздействия, проявляющегося в конкретной мере. Однако следовало бы презюмировать, что применение мер ответственности к невиновным в совершении правонарушения лицам не только искажало бы социальное назначение самого института юридической ответственности, но и превращалось бы в таком случае из легитимной и легальной реакции на правонарушение в орудие произвола и подавления человеческого достоинства, в свете которых сама деятельность государства утрачивает социальное признание и обоснование. Актуальность принципа виновной ответственности обретает особое значение при регламентации мер публично-правовой ответственности в условиях неравноправия сторон. Именно вследствие этого обязательный учет вины нарушителя имеет характер особой гарантии от произвола преследующей его власти.

Из  признания публично-правовой (административной) природы правонарушений, за совершение которых предусматривается применение квазиадминистративных наказаний, следует также вывод о необходимой предусмотренности законодателем вины нарушителя как обязательного условия привлечения и к квазиадминистративной ответственности. Например, вина как общеправовое условие применения названных мер предусмотрена в качестве обязательного элемента составов налоговых правонарушений, но не явствует из характеристики многих других правонарушений (нарушения бюджетного, лесного законодательства, законодательства об экспортном контроле, о средствах массовой информации, об исполнительном производстве и т.д.), за совершение которых предусмотрено наложение квазиадминистративных наказаний. Однако такая реальность нисколько не влияет на выводы о необходимости обоснования вины нарушителя при его привлечении к публично-правовой ответственности, которые последовательно проводятся и в практике Конституционного Суда РФ. Конституция РФ, требуя безусловного соблюдения предусмотренных ею гарантий личности и исходя из необходимости обеспечения справедливости соответствующих ограничений, их соразмерности защищаемым конституционным ценностям, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние <1>. Отсутствие же вины при нарушении обязательств в публично-правовой сфере является одним из обстоятельств, исключающих применение санкций, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава правонарушения <2>. Причем указанные правовые позиции Конституционного Суда РФ в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. N 11-П.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. N 1-П.

Таким образом, квазиадминистративные наказания  находятся (должны находиться) в непосредственной связи с условием об их уместности лишь к ситуациям виновного нарушения  публично-правовых установлений государства. Такой подход предполагает к тому же не только учет принципа виновной ответственности, но и четкую дифференциацию законодателем критериев и форм вины правонарушителя - физического лица, особенности вины правонарушителя - юридического лица, а также адекватные их характеру степень и качество правоограничительного воздействия, что влияет уже не на общую (административно-правовую) суть мер ответственности, а на их классификацию по ряду родовидовых признаков.

Пожалуй, одним из определяющих и в то же время отличительных признаков  любых мер публично-правовой ответственности является качественное и количественное содержание их правоограничений, т.е. признак их содержательной обусловленности карой. Как уже указывалось ранее, правоограничительный потенциал присущ не только мерам публично-правового содержания. Правоограничения несут в себе и гражданско-правовые санкции. Однако правоограничения последних в отличие от карательных санкций эквивалентны вреду, нанесенному нарушителем правоотношениям, что и позволяет именовать такие санкции восстановительными <1>. Что же касается карательных санкций, то их содержание выходит за рамки возмещения вреда и аккумулирует в себе превосходящие сумму такого возмещения правоограничения, которые по своему характеру не однородны содержанию противоправного деяния <2> и переходят в сферу наказания.

--------------------------------

<1> Причем  оговоримся, что восстановительный  эффект гражданско-правовых санкций  не обязательно заключается в  наложении на нарушителя лишь  имущественных обременений. Эквивалентность  не однородность, она может обходиться использованием переходящих (свободно поддающихся имущественной оценке) нематериальных категорий возмещения вреда.

<2> Однородный  с нарушением характер мер  ответственности хорошо известен  древнерусскому праву и его  принципу талиона. Возмездие с древних времен иногда принимали за справедливое основание наказания. В самой мести видели имманентное человеку чувство справедливости, вполне инстинктивное, не ведающее границ и не руководствующееся другим принципом, кроме уравнения мести, с тем злом, которое вызвало ее (см.: Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. 12. С. 867).

Современная правовая мысль выработала доктринально обоснованную позицию относительно природы карательных мер ответственности, подразделив их на группы в зависимости от степени суровости правоограничений. Применительно к административным наказаниям кара выражается в причинении нарушителю обусловленных правоограничением страданий, не превышающих уровень уголовной кары, традиционно определяемый уголовным законом. Если обратимся к квазиадминистративным наказаниям, то сделаем однозначный вывод об отсутствии у них характера уголовного наказания. В то же время их нельзя отнести к восстановительным санкциям, поскольку по своему содержанию они представляют собой возложение на нарушителя обременений публично-правового значения с тем, чтобы в административном порядке подвергнуть ограничениям его правовой статус для целей исправления, частной и общей превенции, причем их применение не обусловлено совершением нарушителем реабилитирующих его действий. И наконец, карательный характер квазиадминистративных наказаний аргументирован также тем, что все они (за исключением штрафа) предусматривают в своем содержании режим длящегося правоограничения. В принципе одномоментное изъятие права не может считаться мерой ответственности, поскольку такая мера будет носить не карательный, а пресекательный характер в целях принуждения к соблюдению (выполнению) условий, обязательств, обязанностей из публично-правовых отношений, но в то же время без установления срока действия таких изъятий представлять собой чрезмерное и несоразмерное ограничение прав в силу их абсолютного и бессрочного исключения из правового статуса субъекта отношений. Что же касается штрафных (карательных) санкций, то их размер определяется в виде фиксированного денежного выражения, что, в свою очередь, исключает возможность установления правоприменителем в конкретной ситуации эквивалента между величиной причиненного правонарушением ущерба и размера имущественной санкции. Кроме того, такие штрафы сами по себе не идут в счет удовлетворения частных интересов (т.е. интересов тех лиц, которым действиями (бездействием) нарушителя был причинен вред), а зачисляются в бюджет и во внебюджетный фонд, средства которых находятся в государственной собственности.

Таким образом, квазиадминистративные наказания  по своему характеру, как и административные наказания, являются карательными, т.е. предусматривают превалирующие  над вредом, причиненным правонарушением, ограничения правовых возможностей нарушителя. Сами правоограничения для целей их карательной характеристики имеют длящиеся (в то же время срочные) и фиксированные в количественном плане параметры.

Квазиадминистративные наказания имеют, как и всякие меры государственного принуждения (и административные наказания, в частности), личный характер. Личный характер таких мер обусловлен легальной ограниченностью вмешательства органов государства при осуществлении государственно-властного преследования в правовой статус граждан и их объединений, в том числе по кругу лиц. Различное, даже публично-правовое вмешательство должно быть жестко выборочным, а не всеобщим. Такие требования имеют общеправовой характер и в силу этого актуальны и для исследуемых мер ответственности. Ну а о личном характере квазиадминистративных наказаний говорит прежде всего тот факт, что их бремя в отличие от гражданско-правовых санкций не перекладывается на других лиц. В качестве основания применения этих наказаний предусматривается поведенческий акт физического лица и деятельность юридического лица, причем они несут такую ответственность только за то противозаконное деяние, которое было совершено ими лично. Личный характер таких мер предопределяется также содержанием общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего закона, и кругом их участников.

Проведенный раздельный анализ признаков квазиадминистративных  наказаний содержателен лишь в общем  плане и условен, так как не один признак, а их система, взаимообусловленность  и взаимосогласованность способны в большей степени раскрыть природу определенной группы мер ответственности. Квазиадминистративным наказаниям присущи все материальные (сущностные) признаки административного наказания постольку, поскольку, во-первых, они применяются в случае совершения правонарушения, во-вторых, они применяются уполномоченными административно-юрисдикционными органами и их должностными лицами принудительно, в-третьих, они имеют фиксированное, установленное законом материальное или нематериальное выражение и, в-четвертых, их применение связано с удовлетворением публично-правовых, а не частных интересов.

Таким образом, квазиадминистративные наказания  в большей степени согласуются  с этими признаками, но их включение  в КоАП РФ возможно и необходимо на основе правовой аналогии, возможности которой для целей данного исследования представляются очевидными. Трудности же, с которыми может столкнуться всякий исследователь природы квазиадминистративных наказаний, носят производный от реалий законодательного регулирования характер, они формальны и не представляют собой непреодолимых преград.

По  вопросам установления и сравнительного анализа мер административной ответственности показательным может быть и опыт ряда зарубежных стран. Вместе с тем считаем возможным определиться, в чем именно и в какой мере опыт законодательного регулирования и применения мер административной ответственности в зарубежных странах может быть полезен для нашего государства. Известно, что административная сфера деятельности государственных институтов всегда и по большей части развивалась по присущему государству "сценарию". Это вполне объясняется тем, что из всех сфер деятельности и отраслей правового регулирования государств наиболее автономной (менее подверженной межгосударственной интеграции, заимствованию) считалась, считается и будет считаться именно административная (исполнительно-распорядительная). Но даже и те страны, где административное регулирование развито, не всегда могут быть показателем в силу простого отсутствия в их правовых системах административно-деликтного законодательства. Таким образом обстоит дело в США, Канаде и ряде других стран англосаксонской правовой семьи. В ряде стран Европы наблюдается процесс постепенного "поглощения" административно-деликтных отношений уголовно-правовыми.