Административные наказания

Что касается соизмерения законодательства государств - бывших республик СССР, устанавливающего административную ответственность, отметим, что национальная (российская) система административных наказаний является в целом и относительно этих республик в частности более устойчивой. В связи с этим несомненно то, что Россия не должна прибегать к игнорированию имеющихся прежде всего в экстерриториальном пространстве национальных достижений административно-деликтного регулирования, учитывая тем самым общность геополитических и правовых интересов сопредельных с ней государств. Именно поэтому считаем, что в КоАП РФ могут и должны существовать меры юридической ответственности, административно-правовой характер которых не признан лишь по формальным соображениям, и в этом как раз показателен опыт ряда стран - участниц СНГ <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее об этом см.: Максимов  И.В. Система административных  наказаний: понятие и признаки // Государство и право. 2005. N 4. С. 24 - 26.

В действующем КоАП РФ система административных наказаний должна быть дополнена (в том числе посредством включения в характеристику существующих видов административных наказаний) такими мерами, как предупреждение; штраф; лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного подразделения.

Однако, как следует предположить, отнесение к видам административных наказаний вышеперечисленных мер бесспорно повлечет за собой mutatis mutandis ряд совокупных поправок в КоАП РФ. Например, включение предупреждения потребует дополнительной деликтации деяний, т.е. включению в Особенную часть КоАП РФ тех действий (бездействия), с которыми ныне действующее законодательство связывает применение таких мер. Включению же в КоАП РФ таких мер административной ответственности, как штраф, лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного подразделения, будут сопутствовать более существенные поправки, начиная от изменения количества видов административных наказаний, качественных характеристик существующих мер административной ответственности и заканчивая пересмотром ряда условий назначения и исполнения административных наказаний. Рассмотрим каждую из этих ситуаций отдельно.

Формулируя  характер и условия применения такой  меры, как предупреждение, законодатель в ряде случаев придает ей то карательное (как это имеет место, например, в КоАП РФ), то чисто профилактическое значение <1>, что является немаловажным для целей раскрытия природы указанной меры в каждой конкретной ситуации (как ее установления в законодательстве, так и правореализации). Иногда же определение характера предупреждения требует дополнительных доктринальных усилий либо вообще не представляется возможным в силу "скудного" его выражения в самом законе. Отсюда в рамках данного исследования задача выявления карательной природы некоторых мер, именуемых в законодательстве предупреждением, ставится в зависимость от ряда формальных условий, анализ которых позволяет прийти к более объективному результату. Рассмотрение федеральных законов, устанавливающих предупреждение и формулирующих его характер и целевую направленность неотчетливым образом <2>, показало, что применение предупреждения является, в частности, промежуточным, не исключающим в рамках взаимосвязанных процедур наступление более суровых правовых последствий. Таким образом, законодательство вводит предупреждение в качестве обязательного элемента единой процедуры административного воздействия, что уже говорит о самодостаточности этой меры. По существу же вынесение предупреждения в описываемых законодательством случаях в адрес какого-либо объединения граждан выступает профилактической мерой, которая призвана побудить данное объединение к добровольному исправлению допущенных нарушений, способствовать выполнению им законных обязанностей и одновременно создает дополнительную гарантию в процедуре применения административного воздействия. Вместе с тем предупреждение как карательная санкция встречается и за пределами КоАП РФ, когда налицо все признаки противоправного проявления, связанного с последствиями итогового характера в виде предупреждения, выражающего самостоятельную меру ответственности <3>. Для целей сохранения карательного назначения включение такого предупреждения в КоАП РФ видится допустимым одновременно с деликтацией правовых оснований, с наличием которых законодатель связывает наступление подобных негативных последствий.

--------------------------------

<1> См., например: подп. 1 и 2 п. 1 ст. 37 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (СЗ РФ. 2003. N 28. Ст. 2895); абз. 2 п. 7 ст. 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177).

<2> См.: ч. 3 ст. 85 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710); п. 4 ст. 12 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" (СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171).

<3> См.: абз. 2 ст. 282 Бюджетного кодекса РФ (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823); ч. 1 ст. 16.1 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (ВВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300).

Штраф как мера ответственности известна почти всему законодательству, устанавливающему те или иные виды юридической ответственности. Объем применяемых на данный момент в России штрафов свидетельствует об отсутствии у законодателя четкой позиции относительно отраслевой дифференциации таких мер. Вследствие этого мы и имеем такое разнообразие штрафных санкций, отраслевая мотивация которых далеко не безупречна. Вопрос об административно-деликтной природе оснований применения указанных мер уже был предметом отдельного анализа в рамках данного параграфа, однако рассматриваемая правовая ситуация нуждается в специального рода оговорке.

Дело  в том, что по смыслу ст. 395 ГК РФ гражданско-правовая ответственность может наступить и за нарушение некоего публично-правового обязательства, поскольку п. 3 ст. 2 ГК РФ допускает применение гражданского законодательства к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении. Вместе с тем применимость гражданского законодательства к названным отношениям должна определяться исходя именно из прямого указания на то в законе. Отсюда следует, что отсутствие указания в законе не лишает эти отношения административно-деликтного содержания, а применимость к ним гражданского законодательства не вытекает ни из общих норм о возмещении вреда, причиненного противоправным поведением, ни тем более из аналогичных конституционных положений. Тем самым приложение ГК РФ к конкретному спору, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, зависит от того, являются ли спорные имущественные правоотношения гражданско-правовыми, а нарушенное обязательство - денежным, а если не являются, то имеется ли указание законодателя о возможности их применения к этим правоотношениям <1>. Анализ же ряда актов налогового, банковского, валютного и иного законодательства, регламентирующего отчасти и имущественные правоотношения (в части применения штрафов), основанные на административном подчинении <2>, показывает, что в этих случаях законодатель не дает каких-либо четких указаний о применении к ним норм гражданского законодательства, а значит, относит регулирование этого вопроса к сфере административного регулирования.

--------------------------------

<1> См.: решения Конституционного Суда  РФ от 7 февраля 2002 г. N 30-О // ВКС РФ. 2002. N 4. С. 52 - 54; от 19 апреля 2001 г. N 99-О // СПС "КонсультантПлюс".

<2> См.: п. 1 ч. 2 ст. 74 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790).

Административно-наказательная  характеристика данных штрафов вытекает из тех же правовых позиций, которые  были высказаны относительно такого квазиадминистративного наказания, как предупреждение. Между тем представляется, что административная формализация и деликтация оснований применения штрафных санкций являются в большей степени принципиальными в той мере, в какой это не изменяет существенным образом заложенный ныне действующим законодательством механизм определения кратного выражения их величины. Отсюда следует, что включение в КоАП РФ таких штрафных санкций требует по меньшей мере дополнительного их выражения в величине, кратной процентному отношению: к неуплаченной сумме налогов; сумме налогов, подлежащей перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд); доходу, полученному незаконно за определенный период; размеру оплаченного уставного капитала. Также целесообразным представляется определение размера отдельных штрафных санкций в твердой денежной сумме. В качестве не менее существенного при применении штрафов считаем к тому же и сохранение преимущественно судебного порядка их наложения <1>.

--------------------------------

<1> Правовая позиция по данному  вопросу будет высказана более  обстоятельно при рассмотрении  проблемы применения административного  штрафа как меры административного  наказания.

Особо следует  рассмотреть дополнение перечня видов административных наказаний такой мерой, как лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, учитывая, что ее определение в общем аналогично существующему в КоАП РФ понятию лишения специального права. С точки зрения системы действующего законодательства и накопленного правоприменительной практикой опыта указанное лишение может назначаться на срок от трех месяцев до трех лет либо быть бессрочным. Лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, как мера административной ответственности должно применяться в судебном порядке без каких-либо изъятий. Само же лишение специального права может выражаться в виде (форме): лишения права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; права заниматься отдельными видами лицензируемой деятельности <1>; права пользования отдельными объектами окружающей природной среды <2>. Однако в некоторых правовых источниках обращает на себя внимание тот факт, что данные виды специальных прав формулируются в качестве обособленных (самостоятельных) мер юридической ответственности. В действующем законодательстве ряда государств - членов СНГ в перечне мер административной ответственности обособленно закрепляется такая мера, как лишение лицензии (разрешения) на определенный вид деятельности. Мы не пошли по такому пути, так как это представляется ошибочным, исходя из следующих соображений. Во-первых, было бы правильнее эту меру называть лишением права заниматься отдельными видами лицензируемой деятельности, поскольку лишение лицензии не выражает саму карательную суть такой меры, а является вопросом во многом формальным. Во-вторых, такое право, как реализуемое в особом разрешительном порядке, бесспорно, относится к числу специальных прав, определяющих публично-правовое значение как самого вопроса, лежащего в основе правового интереса, так и правоспособности юридического лица в целом <3>. Таким образом, выделять это право из системы специальных прав, а тем более противопоставлять ей нет смысла, хотя различными здесь могут быть количественные характеристики (например, сроки лишения отдельных видов специальных прав), что составляет уже дискрецию законодателя.

--------------------------------

<1> См.: подп. 1 п. 2 ст. 65 Воздушного кодекса РФ (СЗ РФ. 1997. N 12. Ст. 1383).

<2> См.: п. 1 ч. 3 ст. 10 Водного кодекса РФ (СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2381); п. п. 2, 3 и 8 ч. 2 ст. 20 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 834).

<3> Исходя именно из этих соображений  административно-наказательная характеристика принудительного лишения банковской лицензии, встречающаяся в ряде юридических источников (см.: Гейвандов Я.А. Юридическая ответственность кредитных организаций за нарушения федерального банковского законодательства // Государство и право. 2005. N 9. С. 49 - 50), возможно, и представляется важной, но не может проводиться в отрыве от общего понимания административной правоспособности юридического лица.

Не  менее важным для целей дальнейшего  реформирования системы административных наказаний представляется включение в нее такой меры юридической ответственности <1>, как принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения. В настоящее время она закрепляется рядом федеральных законов, регламентирующих деятельность объединений граждан, созданных для достижения как коммерческих, так и некоммерческих целей. Административно-наказательная характеристика такой меры вытекает прежде всего из того, что основание ее применения представляет собой нарушение нормы административно-правового содержания, имеющее публично-правовое значение. В то же время прекращение деятельности юридического лица следует отличать от ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения.

--------------------------------

<1> См.: подп. "а", "б" и "е" п. 3 ст. 41 и подп. "а", "б" и "г" п. 3 ст. 42 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950).

Если  прекращение деятельности юридического лица означает лишь принудительное лишение организации статуса юридического лица (а сама она продолжает функционировать в качестве объединения граждан), то ликвидация юридического лица влечет его принудительное прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, а равно его прекращение и как объединения граждан. Что же касается обособленного структурного подразделения юридического лица, то к нему применяется указанная мера в части принудительной ликвидации, а прекращение деятельности оказывается неприменимым как в формальном, так и материальном (содержательном) смысле. Карательная природа указанной меры не вызывает принципиальных сомнений, хотя само ее применение в не меньшей части сопряжено с имущественными вопросами, регулируемыми гражданским законодательством. Следовательно, как степень суровости, так и характер ограничиваемых ею прав и свобод человека и гражданина, а также затрагиваемый круг корпоративных интересов предполагают исключительно судебный порядок ее применения к юридическим лицам. При этом надлежит учитывать, что принудительная ликвидация в ее правовом смысле является высшей санкцией по сравнению с иными мерами ответственности, предусмотренными административным законодательством в отношении юридических лиц.

Отсюда также следует, что не менее существенное значение имеют вопросы законодательной деликтации оснований применения названной санкции. Во-первых, особенность данной меры в отличие от других случаев принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения (а равно любого их прекращения либо ликвидации) заключается в том, что она применяется за нарушение обязательств, вытекающих не из договора, а из юридически властного одностороннего установления. Во-вторых, такая деликтация может признаваться надлежащей лишь постольку, поскольку предполагается, как следует из правовой позиции Конституционного Суда РФ, что указанная мера не может быть назначена по одному лишь формальному основанию неоднократности нарушений законодательства, а должна применяться в соответствии с общеправовыми принципами юридической ответственности и быть соразмерной допущенным юридическим лицом нарушениям и вызванным им последствиям <1>. Таким образом, применение, скажем, административного наказания в виде принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения можно признать допустимым лишь тогда, когда применение менее суровых мер не сможет обеспечить достижение целей наказательного воздействия.

--------------------------------

<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. N 14-П // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3102.

Что касается вопроса о целях рассматриваемой  меры, то здесь затрагивается, по существу, проблема эффективности принудительной ликвидации юридического лица либо его  структурного подразделения, но уже не только как административного наказания, а вообще и в том виде, в каком они существуют на данный момент. Однако превентивный потенциал данной меры имеет смысл прежде всего в общем аспекте предупреждения совершения административных правонарушений другими лицами, тогда как частная превенция достигается уже тем, что лицо, подвергнутое принудительной ликвидации, несет ряд как организационных, так и материальных убытков. В то же время решение проблемы эффективности частного предупреждения связано с рядом дополнительных аспектов регулирования, которые прямо зависят от позиции законодателя. В свете появления в КоАП РФ санкции в виде административного приостановления деятельности необходимость придания преемственности административно-карательного воздействия в аспекте всей системы административных наказаний видится тесно связанной именно с данным квазиадминистративным наказанием.

На основе изложенного возможно более полно  представить систему административных наказаний как обеспечивающую качество сравнительной суровости и последовательность в рамках этой системы карательного воздействия на административную деликтность. Учитывая существующий перечень административных наказаний, закрепленных в КоАП РФ, и рассмотренные выше квазиадминистративные наказания, считаем, что за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие меры административной ответственности: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; лишение специального права, предоставленного юридическому лицу; дисквалификация; административное приостановление деятельности; принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; административный арест. Причем в отношении юридического лица могут применяться предупреждение, административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, лишение специального права, предоставленного юридическому лицу, административное приостановление деятельности, принудительное прекращение деятельности или принудительная ликвидация юридического лица либо его обособленного структурного подразделения, а в отношении физического лица - все административные наказания, кроме лишения специального права, предоставленного юридическому лицу, принудительного прекращения деятельности или принудительной ликвидации юридического лица либо его обособленного структурного подразделения.