Административный договор

В связи с принадлежностью  практически всех средств производства государству и внедрением планового  хозяйства, договоры между органами государственного управления, особенно в сфере народного хозяйства, широко практиковались в то время, начиная  с 1923 года, представляя собой разновидность  плановых договоров между ВСНХ (или  его отдельными главками — Главметаллом, Центральным управлением лесной промышленности и др.) и НКПС, Наркомпродом и т. д.

Такие договоры нередко  заключались в соответствии с  постановлениями Правительства, Госплана и т. д. Часто на основании таких (с 1929 г..— «генеральных») договоров  заключались хозяйственные договоры исполнения (с I929 г. — «локальные договоры»)- между предприятиями нескольких ведомств.

В 1934-—1936 гг. вместо генеральных договоров заключаются  протокольные соглашения, признававшиеся административными актами и поэтому  не порождавшие никаких гражданско-правовых обязательств между подписавшими его  органами. Затем и эти соглашения были заменены административными нормативно-правовыми  актами внедоговорного характера - основными  или общими условиями поставки[17]. Причиной опять же явилась военно-политическая обстановка того времени.

В период централизованного  жесткого руководства всеми сторонами  жизни общества и государства, существования  плановой экономики в бывшем СССР, отсутствия рыночных отношений в  народном хозяйстве полномочия органов  государственного управления в республиках, краях, областях, городах, районах были весьма специфическими и ограниченными.

Основной правовой формой деятельности органов исполнительной власти в 40-60-е годы являлось издание  подзаконных правовых актов, т. е. односторонних  властных правовых предписаний, подлежащих безусловному исполнению и регулировавших управленческие отношения только по вертикали. В те годы сложилась мощная система директивно-плановых указаний. Государственно-административные акты зачастую определяли субъектов и содержание гражданско-правовых договоров.

Однако, с 50-х годов  уже встречаются договоры между  местными Советами, договоры государственных  органов с гражданами, а так  же, между центральными отраслевыми  органами государственного управления (генеральные договоры хозяйственных  ведомств)[18]. Начала появляться и научная литература о таких видах договоров. С 60-х годов проблема договорных форм и методов управления вновь начала привлекать к себе пристальное внимание исследователей.[19]

Широкий резонанс вокруг проблем, связанных с теорией  административного договора, вызвали  работы Ц.А.Ямпольской и В.И.Новосёлова. Поводом к дискуссии послужила  критическая работа болгарского  административиста П.Стайнова [20]"Теория административного договора и социалистическое право", в которой автор категорически отвергает существование института административного договора в социалистической правовой системе.

Ц.А.Ямпольская ставит вопрос следующим образом: действительно  ли понятие административного договора неприемлемо в советских условиях? Далее она отмечает, что определенное неравенство сторон в административном договоре не означает ни бесправия  одной стороны, ни возможности чинить произвол - для другой. Некоторое  стеснение для гражданина в части  установления условий договора вполне может возмещаться повышением ответственности  за исполнение этих условий со стороны  государственных органов и конкретных должностных лиц.

Как управленческое действие, обладающее одновременно и  чертами власти-подчинения, и юридического равноправия, характеризует административный договор В.И. Новосёлов. К числу  административных автор относит  договоры коммунально-бытового обслуживания, договоры пользования гражданами книгами  массовых библиотек, трудовые договоры, договоры перевозки в общественном транспорте, договоры о расчетных  и кредитных отношениях между  Госбанком и организациями и  некоторые другие

По мнению В.И.Новоселова, отличие данных договоров от гражданско-правовых состоит в том, что их участники  находятся не в одинаковом положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, то есть полномочия административного  характера, несмотря на то, что он несёт  определённые обязательства перед  своим контрагентом.

Симптоматично, что  интерес к проблемам административного  договора проявляется, как правило, в периоды демократизации общественной жизни и ослабления директивно-командных  начал в экономике и политике (либерализация нэпа, 1960-е годы, период современных реформ).

Являясь на практике весьма важным административно-правовым институтом, в последние десятилетия, и особенно в настоящее время, административный договор во многих странах стремительно приобретает  широкое распространение в сфере  действия публичного права.

Из всех западноевропейских стран, где создана теория административного  договора и приняты соответствующие  законодательные акты об административных договорах, особо выделяются Франция  и Германия.[21]

Теория и законодательное  регулирование административного  договора в Германии, например, имеют  высокий уровень разработки и  развития, хотя главной и значительно  чаще применяемой на практике правовой формой управленческих действий, как  и во многих других государствах, является, все же, правовой акт управления. Однако правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без их заключения вряд ли возможно обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. Даже при поверхностном анализе  ежедневной немецкой управленческой практики можно заметить, что значение административного  договора возрастает.

Административный  договор устанавливается в ФРГ  федеральным Административно-процессуальным законом от 25 мая 1976 г. (§ 54—61), а также  аналогичными законами земель Германии, например, § 54—62 Административно-процессуального  закона Земли Северный Рейн-Вестфалия  от 21 декабря 1976 г. По мнению немецких ученых-юристов, административно-правовое соглашение используется на практике все более  активно.[22]

Особая важность и значимость в процессе осуществления  управленческих действий административных актов и публично-правовых договоров  подчеркиваются также стремительным  распространением соответствующих  нормативных актов в бывшей ГДР. Например, в июле 1990 г. (еще до официального дня воссоединения Германии) для  этой территории был разработан проект рамочного закона об административном процессе в ГДР.[23]

В Российской Федерации  административный договор стал приобретать  особую актуальность лишь в последние  годы. В нашей стране на протяжении многих десятилетий данная проблема не привлекала особого внимания ни законодателей, ни практиков, ни ученых-юристов. За годы советской власти в научной  литературе очень редко появлялись публикации о возможности использования, хотя бы в ограниченных пределах административных договоров.[24] Однако эти интересные теоретические исследования все же будили интерес  ученых –правоведов к проблеме административного договора.

Заметное усиление значимости государственных управленческих отношений по горизонтали, а следовательно, и более частое использование  такой административно-правовой формы, как заключение органами исполнительной власти всех ступеней, местной администрацией публично-правовых (административных) договоров, в настоящее время  обусловлено следующим:

принятием в конце 1993 г. Конституции РФ и предшествовавшим этому заключением Федеративного  договора;

разграничением  компетенции между органами власти Российской Федерации и ее субъектов;

установлением широкого спектра совместной компетенции  Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции  РФ);

выделением в  качестве самостоятельного звена местного самоуправления, органы которого полномочны самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть и распоряжаться  муниципальной собственностью (ст. 12, 130—133 Конституции РФ);

предоставлением права  органам государственной власти Российской Федерации (в том числе  исполнительной власти), ее субъектам, местному самоуправлению делегировать друг другу по взаимному согласию части властных полномочий;

широким развитием  предпринимательской деятельности и формированием рыночных отношений (ст. 34 Конституции РФ), необходимостью регулятивного воздействия на них  со стороны государственных органов.

Усиление внимания к административным договорам связано  с изменением российского административного  законодательства, которое, в свою очередь, содействовало преобразованию предмета административного права, появлению  новых взглядов на его содержание, функции, принципы, институты.

Например, элементы реального разделения власти в государстве  во многом изменяют предмет этой правовой отрасли: из отрасли права, где различные  субъекты управления «активно» пользовались правом нормотворчества и применяли  ранее в большей мере инструменты  принуждения и властного воздействия  государства. Договоры все более  становятся заметным правовым средством  для регулирования и согласования интересов и позиций государственных  органов, общественных объединений, граждан. На эту тенденцию указывают ученые в литературе в начале 90-х годов. Публичный договор выходит на арену общественной жизни, сочетаясь как с частноправовыми договорами, так и с другими, обычными способами регламентации общественных отношений.[25]

В последние годы в российской правовой литературе, как и в законотворческой практике, проблеме административного договора и тесно связанной с ней  проблеме правового акта управления уделяется значительно больше внимания.[26]

Однако, как уже  указывалось выше, во введении к  данной курсовой работе, степень законодательного регулирования обеих административно-правовых форм управлении — правового акта управления и административного  договора, ничтожно мала и неадекватна  задачам, принципам, функциям и содержанию современного публичного (государственного, муниципального) управления.

Не смотря на это, все более распространенное использование  административно-договорного права  в настоящее время обусловлено  преобразованиями отношений собственности, отменой планового распределения, стремлением привести в порядок  систему административных предписаний.

Глава 2. Признаки и  определение административного  договора.

Определение административного  договора с точки зрения его сущности и содержания упирается прежде всего  в проблемы чисто методологического  характера. Очевидно, что понятие  административного договора будет  зависеть от того, с какой стороны  рассматривается это сложное  явление: как юридический факт, правоотношение, документ, вид сделки, источник права, юридическое средство индивидуального  регулирования, форму, результат или  акт государственного управления.[27]

Многозначность  термина свидетельствует о сложности  и системности административного  договора как объекта научного исследования.

Рассмотрим этот объект с различных позиций.

Договор как общеправовая категория традиционно определяется через волевое соглашение двух или  более субъектов права, влекущее установление, изменение или прекращение  определенных правоотношений. При этом договор, основанный на правовых нормах, является правовым актом, заключение и  вступление в юридическую силу которого влечет правовые последствия для  его участников или третьих лиц.

В отличие от правовых актов односторонне-волевого характера (судебных решений, административных актов, жалоб, исковых заявлений, завещаний  и т.д.) договор, в том числе  и административный, всегда представляет собой многосторонний акт, выражающий согласование, интеграцию, взаимодействие воль договаривающихся субъектов.

Понятие и содержание административного договора раскрывается в ряде работ российских ученых, таких как А.В. Демин[28], Д.Н. Бахрах[29], Ю.Н. Старилов,[30] Ю.А. Тихомиров[31] и др.

Так, по мнению Д.Н. Бахраха, административный договор  представляет собой вид сделок, в  которых равноправие сторон так  или иначе связано с властными  полномочиями одной или даже обеих  договаривающихся сторон. Такие договоры довольно часто называются соглашениями. Согласно более полному определению, административный договор, по мнению данного  ученого, – это основанный на административно  правовых нормах и выработанный в  публичных интересах в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного  права, одним из которых всегда выступает  субъект административной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности  его участников[32].

М. И. Пискотин называет административные договоры средством  реализации управленческих задач и  функций.[33]

В своих суждениях, данный автор исходит из того, что  административный договор выступает  особым средством государственного управления в определенной области  общественной жизни. Заключая административный договор, государственные органы действуют  на основе норм административного права, реализуют публичные цели и функции, в ряде случаев обладают полномочиями прерогативного характера.

Поскольку заключение договора всегда предполагает равноправное, сознательно-волевое согласование субъектами права своего поведения, то административные договоры опосредуют горизонтальные (координационные) управленческие правоотношения. Поэтому В.А.Юсупов характеризует административный договор  как "особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами  своей деятельности оказываются  юридически равными и возникает  необходимость целенаправленной координации  их работы"[34].