Административный договор

А.В. Демин дает следующие  определения административного  договора: отталкиваясь от понятия  публично-правового договора, он утверждает, что «под административным договором  понимаются все публично-правовые договоры, заключаемые органами государственной  власти и местного самоуправления, за исключением международных и процессуальных…», при этом под публично-правовым договором он понимает «волевое соглашение не менее двух субъектов публичного права, заключенное на основании норм публичного права в общественных (общегосударственных) интересах, правовой режим которого содержит элементы, выходящие за рамки частного (гражданского) права[35]. Иными словами, согласно его определению, «административный договор есть управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключенное на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права[36].

Следовательно, по его мнению, административные договоры могут заключаться как между  самими государственными властными  субъектами между собой, и тогда  они называются «внутриаппаратными», «внутриорганизационными», так и  между государственно-властными  субъектами, с одной стороны, и  гражданами, организациями – с  другой, тогда они называются «внешними».

Не смотря на разность точек зрения перечисленных авторов, из их определений выводится следующее:

орган управления сохраняет  властные полномочия административного  характера, несмотря на то, что он несет  определенные обязательства перед  своим контрагентом;

для административного  договора характерно тесное соединение двух начал: во-первых, властность одной  из сторон по отношению к другой и, во-вторых, обязательное наличие  согласия обеих сторон на заключение соответствующего договора и осуществления  действий, им предусмотренных.

В Российской Федерации, исполнительные органы государственной  власти заключают соглашения о сотрудничестве, основываясь на полномочиях, предоставленных  им нормами административного права. Нередко в этих соглашениях указывается, что они заключены на основе действующего законодательства, определяющего, с  одной стороны, полномочия органов  управления, а с другой – права  и обязанности граждан и объединений  во взаимоотношениях с исполнительной властью.

При этом, следует  различать понятия "административные договоры" и "гражданско-правовые договоры, заключенные государственными органами", поскольку государство  участвует в многочисленных договорных связях, не все из которых являются административными. Например, государственные  органы заключают и гражданско-правовые сделки. Возникает вопрос о выработке критериев, позволяющих провести разграничение договорных средств.

Как известно, государственные  органы всегда действуют в рамках своей компетенции. Администрация  области, например, вправе распоряжаться  своим имуществом, региональные УИНы вправе и в то же время обязаны  осуществлять в рамках закона право  отбывающих наказание на общение  с родными, с духовными лицами. В то же время, добровольно заключая соглашение о сотрудничестве, государственные  органы берут на себя определенные более конкретные обязательства, например, по обеспечению конкретных форм содействия представителям религиозных объединений.[37]

Здесь, однако, надо отметить, что речь идет не о каких-то дополнительных обязанностях, а о  конкретизации тех обязательств, которые возложены на соответствующие  государственные органы Конституцией и иными законами и подзаконными актами для решения общественно  значимых задач.

Важно отметить, что  административно-правовые договоры заключаются  тогда, когда у властных субъектов  появляется своеобразный правовой коридор, выражающийся в некоторой свободе  действий в рамках своих полномочий и для реализации поставленных государством в лице законодательных и вышестоящих  исполнительных органов задач. Когда  орган исполнительной власти начинает искать наилучший из возможных путь творческой реализации своих полномочий, использование административно-договорного  института приходится очень кстати. В связи с этим, не менее важно  понимание административного договора как «особой формы правового  опосредования регулятивных отношений, используемой в тех случаях, когда  субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются  юридически равными и возникает  необходимость целенаправленной координации  их работы»[38].

Признаки административного  договора во многом совпадают с признаками публично-правового договора. Это  и обязательное наличие в качестве одной из сторон органа государственной  власти, и наличие публичного интереса («государственной нужды», «федеральной нужды», «национальных интересов  Российской Федерации», «интересов общества»  и т.д.). Однако, конкретизируя эти  положения, следует отметить, что  «предмет административных договоров  всегда составляют социальные проблемы, так или иначе связанные с  деятельностью администрации»[39].

По мнению Ю.А. Тихомирова, для административного договора, как договора публично-правового  характерны следующие специфические  признаки:

1. Субъектом договора  всегда является участник публично-правовых  отношений, и прежде всего обладающий  властными полномочиями: государство, его органы, должностные лица, органы местного самоуправления, официальные представители партий и иных общественных организаций, международные организации.

2. Противоположная  сторона в публично-правовом договоре  может обладать иным статусом, но в публично-правовой сфере  является носителем некоторых  властно-регулирующих функций (государственные  корпорации и т. п.) или выразителем  общественных интересов (территориальное,  профессиональное и иное самоуправление).

3. Публично-правовой  договор имеет особый предмет:  вопросы властвования, управления  или саморегуляции.

4. Стороны публично-правовых  договоров приобретают своеобразные  обязательства, которые обеспечиваются  специфическими способами: используются  меры организационного, правового,  экономического, платежно-расчетного  характера, могут быть изменены  режимы исполнения, установлены  особые приоритеты.[40]

Исходя из указанных  признаков публично-правовых договоров, их субъектов и содержания и отмечая, что договорные отношения в сфере  публичного права выражают меру согласования деятельности участников в рамках публично-правового  воздействия, все же можно заключить, что административный договор является особым видом публичных договоров  и поэтому имеет специфические  признаки, а в будущем при осуществлении  правовой регламентации, возможно, будет  иметь и особую нормативную базу.

Ранее в данной работе указывалось на особый правовой режим  административных договоров, содержащих административно-правовые элементы, выходящие  за рамки публичного и частного права. Эти особенности относятся к  нормативной основе, целям и функциям административного договора, его  предмету, содержанию, субъектному  составу, ограниченному действию общих  принципов обязательственного права, процедурным моментам, прерогативным  полномочиям государственного контрагента  и ряду других аспектов.

В своей совместной работе Розенфельд, В. Г., Старилов, Ю. Н.[41] указывают на следующие особенности:

Во-первых, административный договор представляет собой институт административного права, и поэтому  его нормативную базу составляют, прежде всего, нормы административного  права.

Во-вторых, в административном договоре, в отличии от публично-правового, противоположной стороной по отношению  к постоянному участнику таких  договоров — органов, обладающих властными полномочиями, — могут являться и субъекты, которые не являются в публично-правовой сфере носителями властно-регулирующих функций, например, негосударственные частные предприятия и организации, граждане.

В-третьих, административные договоры должны включать в качестве обязательных следующие условия  их заключения:

удовлетворение  общественного (публичного) либо государственного интереса;

определение административного (публичного) режима реализации определенных задач и функций;

осуществление контроля за его реализацией со стороны  органов управления;

возможность прекращения  административного договора в одностороннем  порядке органами (должностными лицами) исполнительной власти при неисполнении или ненадлежащем исполнении принятых обязательств другой стороной;

установление возможности  разрешения возникающих споров в  органах административной юстиции (которые до сего времени так и  не созданы в Российской Федерации) и в судебных органах.

Весьма детально исследует проблему применения административных договоров в России в условиях развивающихся рыночных отношений  Д.Н. Бахрах.[42] Высказывая соображения о признаках, характеризующих административные договоры, он обращает внимание на следующее:

1. Административные  договоры имеют, как правило,  организационное содержание. Как  и предыдущие авторы, он утверждает, что их целью является достижение  общественно значимых результатов.

2. Административный  договор всегда выступает как  правовая форма деятельности  субъектов, которые обладают определенной  степенью самостоятельности в  решении соответствующих вопросов, хотя права и обязанности сторон, даже если они не находятся  в отношении «власть - подчинение»,  не равны, поскольку речь идет  об управленческих, а не имущественных  отношениях. Одной из сторон отношений  является участник административного  управления, а заключаются они  между субъектами административного  права.

3. Административный  договор в России не обеспечен  судебной защитой, и невыполнение  одной из сторон или обеими  сторонами взятых на себя обязательств  не влечет применения имущественных  санкций.

4. Административный  договор не является совершенно  самостоятельной формой управления, а непосредственно связан с  административным актом, с осуществлением  административным органом своих  обязанностей.

5. Так же он  говорит, что нормативная база  административно-договорной практики  — нормы административного права.  При этом общие правила еще  не разработаны, а частные нормы  содержатся как в законах, так  и в подзаконных актах.

6. Административный  договор может во многих случаях  заменить административный акт.

7. За нарушение  договора возможно применение  мер различных видов ответственности:  общественной, дисциплинарной, политической, материальной, финансовой. Не исключено  применение и других видов  принуждения.

Из вышеуказанных  признаков следует, что даже при  горизонтальных связях участники административных договоров находятся в неравном положении.

Неравенство субъектов  административно-договорных отношений  заключается в том, что обязательные (особые, специальные, отличительные) и  не подлежащие обсуждению административные (управленческие) условия в административном договоре устанавливаются органами исполнительной власти (органами государственного управления, местного самоуправления), т.е. порядок заключения и выполнения административных договоров пронизывает  административный режим, характеризующийся  специфическими правовыми средствами и методами. Поэтому другая сторона  в договоре вправе либо принять данные условия, либо отказаться от них и  не заключать административный договор.

Другие выводы Бахраха  говорят о несправедливости природы  административного договора.

Так если орган исполнительной власти пока не несет никакой ответственности  за нарушение условий договора, то другая сторона нередко отвечает за невыполнение принятых на себя обязательств.

Отсутствие механизма  судебной защиты, а следовательно, невозможность  применения в конкретных случаях  к участникам договора мер имущественной  ответственности - это существенный пробел российского административного  законодательства (а не признак), подлежащий скорейшему устранению.[43]

Таким образом, не смотря на всю прогрессивность данной формы  административного управления, сам  собой напрашивается вывод о  ее несовершенстве. Распространение применения административных договоров на практике должно привести законодателя к актуализации проблемы административной юстиции, созданию в России административных судов, рассматривающих споры, возникающие в системе управления.  

Глава 3. Виды административных договоров. 

В современной литературе административные договоры делятся  по различным признакам. Их классификация  возможна как на основе общих, так  и с учетом специальных, т.е. связанных  с их спецификой критериев.

И так рассмотрим деление административных договоров.

По степени сложности  можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные (дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и  т. д.)[44].