Административный договор

Д. Н. Бахрах различает  следующие виды административных договоров  по предметному критерию по предметному  критерию[45]:

договоры о компетенции (разграничение или делегирование  полномочий и предметов ведения);

договоры в сфере  управления государственной собственностью;

договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые  в законодательстве «государственными  контрактами»);

контракты с государственными служащими, студентами;

финансовые и  налоговые соглашения;

договоры о взаимодействии, сотрудничестве;

различного рода концессии и инвестиционные соглашения;

договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и  имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По субъектам  административно-правовые договоры могут  быть:

1. между двумя  субъектами;

2. между субъектом  исполнительной власти и государственными  организациями;

3. между государственными  и негосударственными организациями;

4. между субъектами  управления и гражданами.

По взаимоотношению  сторон договора:

1. Договоры субъектов,  не обладающих властными полномочиями  друг к другу.

2. Договор субъектов,  один из которых обладает властными  полномочиями по отношению к  контрагенту (так называемые «вертикальные  договоры»).

По юридическим  свойствам в литературе предлагается различать[46]

правоустановительные  договоры (договоры нормативного характера; договор об обмене информацией) и

правоприменительные договоры (договоры как юридические  факты: например, договор о поступлении  гражданина на государственную службу).

Приведем несколько  примеров такого рода договоров.

Авторы, анализирующие  действующее экономическое законодательство в субъектах РФ, отмечают сложившуюся  практику публично-правового договорного  процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок  и процедуры заключения органами субъектов РФ различных договоров[47].

Например, в Омской области действует Закон от 31 декабря 1996 г. "О договорах органов  государственной власти Омской области", который определяет правовые основы заключения, выполнения, приостановления  и прекращения договоров между  органами государственной власти Омской области с федеральными органами и органами других субъектов РФ, ассоциациями, а также с иностранными партнерами. В субъектах РФ принимаются  также специальные законы об отдельных  видах договоров (соглашений) (например, о внешних договорах: Закон Нижегородской  области от 26 октября 1995 г. "О международных  и межрегиональных соглашениях"[48].  

В Ивановской области  на сегодняшний день действует Указ Губернатора Ивановской области  от 22 октября 2002 г. N 207-УГ "О порядке  заключения договоров и соглашений"[49], а так же, Постановление Главы администрации Ивановской области от 29 мая 2000 г. N 433 "О заключении коллективных договоров и соглашений".[50]

Ивановская область, как и другие субъекты Российской Федерации активно использует данную форму государственного управления. На сегодняшний день, согласно моего  анализа, на ее территории действует  около 150 соглашений такого плана.[51] Все они, в основном, утверждаются местными законами, указами губернатора или распоряжениями областной администрации. В качестве примера можно привести Соглашение между Администрацией Ивановской области и Союзом промышленников и предпринимателей Ивановской области "Об экономической политике Ивановской области в сфере обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию", о принципах торгово-экономического сотрудничества между Челябинской областью и Ивановской областью на 1996 и последующие годы", о кассовом обслуживании исполнения областного бюджета органами Федерального казначейства и т.д.

Основным нормативным  актом, регламентирующим порядок и  способы заключения договоров и  соглашений в данной области, является ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах  и порядке разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Российской Федерации". В нем определяются условия, основания  и предпосылки заключения договоров, предмет соглашений, ответственность  за неисполнение или ненадлежащее исполнение, иные положения.

В 1991-1992 гг. Правительство  РФ приняло на себя специальные обязательства  по выдаче производителям зерна и  другой сельскохозяйственной продукции  чеков с условием либо отоваривать  их дефицитными товарами, либо произвести расчет валютой.

Налицо вертикальный административный договор, заключенный  в сфере управления государственной  собственностью, между государственными и негосударственными органами.

В другом случае, законодатель определил в Федеральном Законе «О Федеральном бюджете на 1995 г.»  от 31 марта 1995 г. порядок финансирования расходов по выплате государственных  пенсий и пособий, производимое за счет средств федерального бюджета и  осуществляемое Пенсионным фондом РФ на возвратной основе. Вместе с тем  в ст. 46 данного Федерального закона устанавливалось, что Правительство  РФ должно заключить в первом полугодии 1995 г. договор с Пенсионным фондом РФ, определяющий порядок взаимоотношений  Пенсионного фонда РФ с федеральным  бюджетом в 1995 г.

Очевидно, что данный договор то же имеет административно-правовую природу и является двусторонним по степени сложности, по сути, представляет собой инвестиционное соглашение между  двумя государственными структурами  и вертикальным по взаимоотношению  сторон.

Примером административно-правового  соглашения о компетенции (т.е. о  разграничении или делегирование  полномочий и предметов ведения), является также заключенное в 2002 г. администрацией Ивановской области  и Северной железной дорогой контрактное  соглашение о взаимодействии, в котором  определены обязанности сторон, касающиеся и эксплуатации убыточных железнодорожных  линий.[52]

В соответствии с  ним была создана областная межотраслевая  комиссия по решению всех этих вопросов. В соответствии с контрактным  соглашением Северная железная дорога обязуется содержать в исправном  состоянии находящиеся в ее ведении  убыточные малодеятельные линии, обеспечить на них устойчивую эксплуатационную работу, по итогам каждого квартала предоставлять межотраслевой комиссии расчеты по объемам грузовых и  пассажирских перевозок и т. д., а  администрация области — рассматривать  вопросы эксплуатации малодеятельных линий и подъездных путей предприятий, вырабатывать соответствующие предложения  с необходимыми обоснованиями о  целесообразности их дальнейшей эксплуатации, путях ликвидации убыточности их работы, направлять часть финансовых средств на строительство платформ.

Однако, по мнению ряда авторов, административными договорами между органами исполнительной власти и местной администрацией о делегировании  полномочий можно считать лишь те, которые предусматривают режим  контроля (надзора) со стороны делегирующего  полномочия органа управления и устанавливают  взаимную ответственность сторон в  случае его неисполнения или ненадлежащего  исполнения как органом, делегирующим соответствующие полномочия, так  и органом, принимающим эти поручения  к исполнению. В договоре могут  устанавливаться также экономические  и иные санкции.[53]

Как уже упоминалось  выше в данной главе, в качестве административных договоров целесообразно рассматривать  и так называемые договоры о концессии  публичной (государственной) службы, посредством  которых орган исполнительной власти, и особенно местная администрация, делегируют хозяйственным товариществам  и обществам, а также лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью, т. е. юридическим и физическим лицам, часть своих функций и полномочий, которые связаны с обеспечением жизненно важных общественных потребностей и интересов граждан, с поддержанием порядка на соответствующих территориях.

К таким административным договорам можно, в частности, отнести  соглашения городской администрации  с акционерными и арендными предприятиями  городского транспорта по ремонту жилищного  фонда, осуществлению очистительных  мероприятий и др.

В этих соглашениях  предусмотрены двусторонние специальные  обязательства, где администрация  осуществляет дотационные выплаты, а администрации предприятий  отвечают за качественное выполнение принятых на себя условий (например, точно  выдерживать график движения автобусов, трамваев и троллейбусов, производить  уборку и вывоз бытовых отходов  в ранние утренние часы и подвергать их полному уничтожению).

Органы местного самоуправления могут выполнять  указанные задачи (поддержание чистоты  в населенных пунктах, уборка территорий, обращение с отходами и т. п.) различными способами. Например, Воронежский городской  муниципальный Совет принял постановление  «О создании унитарного муниципального предприятия по обращению с отходами».[54] Эту проблему можно было решить путем заключения административного договора с соответствующим предприятием (если оно существует), передав ему часть принадлежащих органу местного самоуправления полномочий: в данном случае по обеспечению чистоты в городе и обращению с отходами.

К административным договорам могут относиться контракты, заключаемые органами исполнительной власти (местной администрацией) с  предприятиями — поставщиками различных  видов продукции, о предоставлении последним налоговых льгот, преимуществ  при получении кредитов, установления особых бюджетных ассигнований. Целью  контрактов является обеспечение поставки в установленных размерах определенной продукции и товаров (см., например, Закон РФ «О поставках продукции  и товаров для государственных  нужд»).[55]

Несколько видов  административных договоров закрепляет российский Закон об образовании[56]. Пункт 3 ст. 44 гласит: «Государственные и местные (муниципальные) органы управления образованием обязаны оказывать на договорных начала посреднические услуги подведомственным образовательным учреждениям». Налицо вертикальный административный договор о сотрудничестве.

Многосторонние  акты набирают значительный вес среди  административных договоров. Разновидностями  таких отношений, а их становится все больше, могут служить действия нескольких органов по подготовке и  изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между  ними по организационным вопросам. Так, в п. 6 ст. 15 Закона о приватизации государственных и муниципальных  предприятий в Российской Федерации[57] сказано, что фонды имущества заключают ежегодно с соответствующими комитетами по управлению им «соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий»

Примером здесь  может служить Решение Ивановской городской Думы от 5 июля 2005 г. N 551 "О  присоединении к Соглашению об экономической  политике Ивановской области в сфере  обращения товаров и услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию"[58]

Контракты с государственными служащими заняли прочную позицию  в сфере государственного управления.

Так административный договор, именуемый в современном  российском законодательстве контрактом о прохождении военной или  государственной службы является формой государственного управления в сфере  служебных правоотношений, основанной на добровольном волеизъявлении сторон.

Вводимая сейчас повсеместно контрактная система  замещения должностей в аппарате управления помимо вопросов, относящихся  к предмету трудового права, охватывает и решение компетенционных вопросов, где на договорной, по своей сути, основе определяются служебные обязанности, права и ответственность работника.

Административный  договор все более и более  набирает вес в управленческих отношениях.

Так, например, приказом МНС России и Российского фонда  федерального имущества от 14 сентября 2001 г. предусмотрен обмен информацией  относительно имущества налогоплательщиков, на которое наложен арест по инициативе налоговых органов в связи  с принудительным взысканием налога за счет имущества организации-должника. Аналогичные соглашения заключены  МНС России с Министерством финансов Российской Федерации о направлении  сведений о предоставленных налоговых  льготах по налогам и сборам, об отсрочках, рассрочках, предоставленных  налоговыми органами налогоплательщикам, Государственным таможенным комитетом  РФ, Счетной палатой Российской Федерации  и многими другими государственными органами.[59]

Все более активно  заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.

Например, активно  действует в данной области Русская  православная церковь.

С начала 90-х годов  на федеральном и региональном уровнях  были заключены десятки подобных соглашений.

Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и  Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между  Министерством здравоохранения  и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией  Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и  Министерством социальной защиты в  интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о  сотрудничестве Министерства образования  Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции  Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ  и Московской Патриархией Русской  Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др.[60]