Государственное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации, конституционно-правовые аспекты

Согласно статье 52.1. Закона РФ «Об образовании»  учредители образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, вправе устанавливать плату, взимаемую с родителей или законных представителей (  родительскую плату) за содержание ребенка в указанных учреждениях, если иное не установлено  федеральными законами.

При этом,  размер родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, не может в настоящее время превышать 20 процентов затрат на содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, а с родителей (законных представителей), имеющих трех и более несовершеннолетних детей, - 10 процентов указанных затрат. За содержание детей с ограниченными возможностями здоровья, посещающих государственные и муниципальные образовательные учреждения, реализующие основную общеобразовательную программу дошкольного образования, а  также  детей с туберкулезной  интоксикацией, находящихся в указанных образовательных учреждениях, родительская  плата  не  взимается.10

Перечень затрат, учитываемых при установлении родительской платы  за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования был утвержден Постановлением Правительства   РФ от 30 декабря 2006 года № 849. К числу указанных затрат относятся:  оплата труда и начисления на оплату труда,  приобретение услуг (услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги, услуги по содержанию имущества, арендная плата за пользование имуществом, прочие услуги,  прочие расходы), увеличение стоимости основных средств, увеличение стоимости материальных запасов, необходимых для содержания ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования.

Учитывая важный социальный аспект   вопроса об оплате за содержание детей в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования статьей 52.2. Закона РФ «Об образовании» установлена  норма о компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную  программу  дошкольного  образования.

Согласно данной норме  родителям (законным представителям) выплачивается компенсация части родительской платы   на первого ребенка в размере 20 процентов размера внесенной ими родительской платы, фактически взимаемой за содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении, на второго ребенка - в размере 50 процентов и  на третьего ребенка и последующих детей - в размере 70  процентов  размера  указанной  родительской  платы. Право на получение компенсации имеет один из родителей (законных представителей), внесших родительскую плату за содержание ребенка в соответствующем образовательном учреждении.

Финансирование расходов, связанных с предоставлением компенсации, является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Порядок обращения за компенсацией, а также порядок ее выплаты устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация обеспечивает софинансирование указанных расходов путем предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий, рассчитываемых в соответствии с настоящим пунктом исходя из среднего сложившегося в субъекте Российской Федерации размера родительской платы, фактически взимаемой за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования. 

Важно отметить  то, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении «По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа  2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации …»  в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы  от 15  мая  2006  года  №  5-П указал на то, что по своей юридической природе регулирование, устанавливающее предельный  размер платы, взимаемой с родителей за содержание детей в дошкольных учреждениях, представляет собой одну из форм общегосударственного гарантирования доступности получения образования  в детских дошкольных учреждениях, предопределяемого конституционными положениями. 11

При этом, органы государственной власти и местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов  руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности частью 2 стати 43 (гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного      образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях), и частью 1 статьи 38 (материнство и детство, семья находятся под защитой государства). То есть положение о том, что забота и воспитание детей является обязанностью родителей, не отменяет обязанности государства заботиться о воспитании детей. Данная обязанность обуславливает необходимость оказания финансовой поддержки семье, имеющей детей со стороны государства.

Согласно вышеуказанному Постановлению органы местного самоуправления при реализации полномочия по установлению платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях обязаны обеспечивать пропорции в распределении расходов на содержание детей между родителями и муниципальными образованиями, ранее установленные Российской Федерацией и действовавшие по состоянию на 31 декабря 2004 г. 

Важную роль в системе регулирования дошкольного образования играют вопросы распределения компетенции между различными уровнями власти.

Среди вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации напрямую дошкольного образования могут касаться следующие: обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования,     разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования,  установление общих принципов финансирования образовательных услуг, информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин, учебной литературы и учебных пособий, создание единой для Российской Федерации системы информации в области образования (статья 28 Закона РФ «Об образовании»).

Важно также отметить статью 5   Закона РФ «Об образовании», которая устанавливает норму о том, что государство полностью или частично несет расходы на содержание граждан, нуждающихся в социальной поддержке, в период получения ими дошкольного образования.

К компетенции субъектов Российской Федерации, согласно статье 29 Закона РФ «Об образовании» в области дошкольного образования   относится: 

- обеспечение государственных  гарантий прав граждан на получение  общедоступного и бесплатного  дошкольного  образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;

- организация предоставления общедоступного  и бесплатного дошкольного образования  по основным общеобразовательным  программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для  обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа, оздоровительных образовательных учреждениях санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации), в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации.

Тем не менее, 17 июня 2004 г. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении N 12-П по делу о проверке конституционности положений ст. 155, 156 и 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации указал, что бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы Российской Федерации. Поэтому, несмотря на то, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях должны оплачиваться местными бюджетами, если они не в состоянии это сделать, дополнительные расходы должны компенсироваться из федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

То есть из положений Конституции Российской Федерации и конкретизирующих их положений Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи с положениями Закона РФ «Об образовании» и Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что расходы  на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке компенсации дополнительных расходов.

2.2 Особенности правового  регулирования функционирования  учреждений начального и среднего профессионального образования

До 1989 г. система образовательных программ профессионального образования представляла собой трехуровневую структуру:

• программы начального профессионального образования, которые реализовались в профессионально-технических училищах (ПТУ); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли один год;

• программы среднего профессионального образования, которые реализовались в техникумах и училищах (здравоохранение, культура и образование); сроки освоения для лиц, имеющих среднее (полное), общее образование, составляли два-три года в зависимости от специфики подготовки;

• программы высшего профессионального образования, которые реализовались в вузах; сроки подготовки специалистов составляют четыре года (экономика, культура), пять-шесть лет (техника и здравоохранение).

Развивающиеся в образовании с конца 80-х гг. XX столетия процессы демократизации и гуманизации оказали влияние, как на формирование содержания образования, так и на развитие системы непрерывного образования, выразившееся в нарастании тенденции к диверсификации образования. В этот период в порядке эксперимента (приказ Гособразования СССР от 29 апреля 1990 г. № 293) были образованы:

• в системе начального профессионального образования – лицеи с увеличением срока обучения в них на один год;

• в системе среднего профессионального образования – колледжи с увеличением срока обучения в них на один год.

Лицеи и колледжи создавались для подготовки квалифицированных рабочих и специалистов среднего звена повышенного уровня. В 1990-х гг., несмотря на дефицит государственного бюджета и отсутствие реальной потребности в квалифицированных специалистах как базового, так и повышенного уровня, создание лицеев и колледжей из разряда эксперимента было переведено в нормативно-правовое регулирование на постоянной основе. В 1990-х гг. началась диверсификация высшего профессионального образования. Были разработаны и введены программы подготовки бакалавров и магистров.

В настоящее время отечественная система профессионального образования представляет собой совокупность трех его уровней, включающих в себя семь ступеней:

• начальное профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (традиционного и повышенного уровней);

• среднее профессиональное образование, реализующее образовательные программы двух ступеней (базового и повышенного уровней);

• высшее профессиональное образование, реализующее образовательные программы трех ступеней (бакалавриат, подготовка специалистов и магистратура).

Профессиональные лицеи открывались на базе ПТУ. В 1997 г. они составляли 20% от общего числа образовательных учреждений начального профессионального образования, в 2002 г. – 22%.

Процесс преобразования техникумов и училищ в колледжи также принял массовый характер. В результате в настоящее время колледжи составляют более 40% от общего числа образовательных учреждений среднего профессионального образования.

Многие колледжи реализуют по согласованию с вузами, но без получения лицензии образовательные программы высшего профессионального образования гуманитарного и естественнонаучного профилей.

Расширяются масштабы подготовки в вузах специалистов в сокращенные сроки на базе родственного среднего профессионального образования, а также подготовки специалистов средней квалификации в вузах. В настоящее время более 200 вузов России реализуют программы среднего профессионального образования. Действующее законодательство в области образовании обеспечивает возможность реализации программ различных уровней образования в стенах одного образовательного учреждения:

• ст. 20 Закона РФ «Об образовании» предусматривает возможность реализации программ среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования;