Государственное регулирование образовательной деятельности в Российской Федерации, конституционно-правовые аспекты

• ст. 21 того же Закона разрешает образовательным учреждениям начального профессионального образования и другим образовательным учреждениям осуществлять профессиональную подготовку;

• ст. 23 указанного Закона предусматривает возможность реализации программ начального профессионального образования и образовательных учреждениях среднего профессионального образования;

• ст. 8 Закона РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает возможность реализации в высших учебных заведениях образовательных программ среднего и начального профессионального образования, а также все виды программ общего среднего образования.

Происходит процесс объединения учебных заведений разных уровней в учебно-методические комплексы, как правило, с сохранением собственного юридического лица. В отдельных случаях образовательные учреждения интегрируются в единое юридическое лицо, например Московская государственная академия водного транспорта, объединившая ПТУ и техникум. В системе Роспотребсоюза произошло слияние ПТУ и техникумов. При этом тип нового образовательного учреждения определяется самым высоким уровнем реализуемых образовательных программ.

В период с 1997 по 1999 г. более 100 образовательных учреждений среднего профессионального образования вошли в структуру вузов. Вопросы интеграции средних специальных и высших учебных заведений активно решались в таких министерствах и ведомствах, как Госкомсвязи РФ, Минздрав РФ, Минкультуры РФ, Минсельхозпрод РФ.

Многие подведомственные Минобрнауки РФ вузы в течение последнего десятилетия наряду с программами высшего профессионального образования реализуют программы начального профессионального и среднего профессионального образования (Тольяттинский государственный политехнический институт, Белгородская государственная технологическая академия строительных материалов, Восточно-Сибирский государственный технологический университет и др.).

Анализ образовательных программ, реализуемых в образовательных учреждениях-комплексах, свидетельствует о том, что происходит трансформация стандартов уровней профессионального образования; в частности, для программ СПО сокращается доля практической подготовки и возрастает доля общенаучной, для ВПО возрастает доля практической подготовки и сокращается доля общенаучной.

Дальнейшее развитие многоуровневого профессионального образования определяют следующие факторы:

1) передача образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования субъектам Российской Федерации, очевидно, повлечет за собой дальнейшее усиление интеграции образовательных учреждений, особенно НПО и СПО. Внутри учебных заведений начнут «размываться» границы стандартов этих уровней образования. В связи с неизбежной необходимостью экономии средств на реализацию новых образовательных программ в регионах встанет вопрос о целесообразности повышенного уровня подготовки в образовательных учреждениях начального и среднего профессионального образования на условиях полного возмещения затрат;

2) отсутствие документов, регламентирующих трудоустройство бакалавров, выпускников повышенного уровня лицеев и колледжей, ставит вопрос о целесообразности развития подготовки выпускников этих категорий;

3) дальнейшее развитие университетских комплексов также приведет к «размыванию» четких характеристик уровней профессионального образования;

4) вхождение России в Европейское образовательное пространство обостряет проблему сопоставимости семи ступеней послесреднего профессионального образования со ступенями послесреднего образования в Европе и мире и требует принятия на перспективу комплексного системного решения.

Утвержденная Постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 Национальная доктрина образования в Российской Федерации в числе основных задач, стоящих перед системой образования, выдвигает «реализацию конституционного права и равных возможностей для различных социальных слоев и территориальных групп населения на получение бесплатного образования высокого качества», обеспечение «непрерывности образования в течение всей жизни человека; преемственности уровней и ступеней образования: академической мобильности обучающихся».

Организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 гг., утвержденная Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803. Программа определяет стратегию приоритетного развития системы образования и меры ее реализации.

2.3. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации

Распад Союза ССР, однако, привел к разрыву связей в области высшего образования, и реформирование системы было усугублено задачами сохранения единого образовательного пространства, научных школ, накопленного интеллектуального и педагогического потенциала. Соответствующие мероприятия Российской Федерации, их законодательное оформление, прежде всего, сказались на статусе учебных заведений.

Нормы права в области управления образованием составляют юридическую базу, на которой вузы строят свою деятельность для достижения поставленных целей. Эти нормы вносят «ясность и стабильность» в правовые отношения между органами управления высшим образованием, учебными заведениями и гражданами, создают определенные правовые гарантии удовлетворения потребности личности в высшем образовании. Законодательство определяет основные задачи и принципы высшего образования, его систему, систему специальных органов управления высшим образованием. Для органа государственного управления обязательно законодательство, определяющее права управляемых объектов (предприятий, учреждений, организаций), а также граждан.12

Специфика отношений в области образования отражается на регулирующих эти отношения законодательных актах и составляющих их нормах права.

Классификацию актов, действующих в сфере высшего образования и составляющих правовую основу организации управления этой сферой, можно провести по различным критериям - традиционно, по юридической силе, или более разнообразно: в зависимости от принципа федерализма; по содержанию; по характеру их влияния на организацию управления; в зависимости от государств, их издавших.13 В целях более полного их охвата мы постараемся учесть все критерии.

Концентрированно принципиальную суть регулирования соответствующего круга общественных отношений всегда выражают нормы Конституции РФ: применительно к высшему образованию это, прежде всего ст. 43, а также ст. 71-73 о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция закрепляет гарантии реализации права на образование: это равноправие граждан (ст. 6 и 19), многообразие форм собственности (ст.8), идеологическое многообразие (ст.13), светскость образования (ст.14) и др.

На отношения, возникающие в процессе жизнедеятельности вузов, распространяется значительное число общих правовых актов: это прежде всего ГК РФ, КЗОТ РФ, Основы законодательства РФ о физической культуре и спорте, законы РФ «О молодежной политике», «Об общественных объединениях», «О языках», «О воинской обязанности и военной службе»; постановления Верховного Совета РФ и палат Федерального собрания, Указы Президента РФ, акты органов межведомственной компетенции: Министерства финансов, Государственной налоговой службы, Государственного таможенного комитета, Министерства науки и технической политики и др. Следует, однако, отметить, что целый ряд норм актов общего характера находится в коллизии с нормами специального законодательства о высшем образовании, основой которого стал Закон РФ «Об образовании».

Закон установил рамки общественных отношений, регулируемых особой отраслью законодательства и признаваемых отношениями в сфере высшего образования. Организационно он заменил Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании и Закон РСФСР «О народном образовании». К нему можно приложить все характеристики Основ законодательства: он фиксирует отрасль как целостное правовое единство, т.е. формулирует единые задачи, цели и принципы;

- оформляет общие институты;

- закрепляет структуру отраслевой  системы законодательства;

- определяет основные понятия;

- дает общие правовые установления  в отношении субъектов образовательной  деятельности;

- разграничивает компетенцию Федерации  и ее субъектов;

- устанавливает взаимоотношения  между различными органами управления  образованием.14

Закон закрепил основные принципы построения системы образования, кодифицировал важнейшие решения в этой области, подвел прочную правовую базу под деятельность образовательных учреждений всех типов. Закон РФ «Об образовании» является важнейшим актом, определяющим основные направления регулирования системы высшего, дополнительного и послевузовского профессионального образования. Закон отразил достижения в области организации высшего образования после реформы середины 80-х годов, наметил пути дальнейших многочисленных преобразований в образовательном процессе. На содержании Закона сказалось активное развитие гражданских свобод, свободы предпринимательской деятельности. В Законе учтена необходимость вхождения России в мировое интеллектуальное пространство, развитие прямых связей с другими государствами, в том числе и в сфере высшего образования. Поэтому уже в преамбуле Закона подчеркивается, что образование в РФ осуществляется в соответствии с международным правом. Образование объявлено в России приоритетной сферой. Закон удовлетворяет возросшее стремление образовательных учреждений к самостоятельности. Важными характеристиками Закона являются уважение прав всех участников образовательного процесса, гарантии реализации прав личности на получение образования соответствующего уровня, автономия учреждений образования (в нынешнем ее понимании).

С учетом структуры федерации Закон создал фундамент отраслевого законодательства. Единообразие в управлении высшим образованием достигается путем законодательного закрепления государственной политики в области образования, ее принципов, установления государственных образовательных стандартов, фиксации системы и принципов образования в Законе.

Прежде в регулировании высшего образования преобладали общесоюзные нормы. Теперь управляющим активным центром всей системы законодательства о высшем образовании стал вышеназванный Закон, что подтверждают проекты специализированных законов «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и «О дополнительном профессиональном образовании».

Принятие Закона, с одной стороны, позволило сократить объем ведомственного и локального регулирования, установить его пределы, а с другой стороны, активизировало подзаконное нормотворчество, повысило его уровень. Наряду с этим все более очевидной становится необходимость принятия законов, возглавляющих исследуемую подотрасль законодательства об образовании: специфика высшего и послевузовского профессионального образования, в том числе дополнительного, предполагает его регулирование главным образом на федеральном уровне независимо от территориальной или ведомственной подчиненности вуза. Закон это должным образом не отразил (ст. 28-31). Кроме того, появление в Законе "Об образовании" в новой редакции норм, более характерных для текущего нормотворчества (об организации учебного процесса, о квоте приема на отдельные специальности и т.п.), также свидетельствует о том, что не всегда в общеобязательных правилах можно учесть особенности каждого вида образовательного учреждения – например, академические свободы вуза как неотъемлемый компонент его автономии. Специализированные акты «явились бы формой установления правового статуса каждого из основных субъектов отношений в области образования во всей его полноте и на должном правовом уровне».15 Исходные начала для построения статуса вуза заложены в Законе «Об образовании».

Составляя подотрасль законодательства об образовании, комплексы институтов о высшем образовании (включая послевузовское и дополнительное), характеризуются «определенным единством, выражающимся в однородности содержания регулируемых подотраслью отношений, в специфических целях, в систематике субъектов».16

Характерный признак подотрасли - общий для составляющих ее структурных частей институт.17 Его роль выполняют ассоциации норм, сосредоточенных в положениях о типах учебных заведений и формах профессионального образования, которые определяют их специфические задачи по осуществлению сквозных, непрерывных функций образования и воспитания, развивают и конкретизируют статус соответствующих учебных заведений и их структур, исходя из общих начал, заложенных в Законе «Об образовании». Положения – важнейшие организационные акты, которые в сумме дают характеристику организации (наряду с уставами). Именно Положение и призвано отразить полноту компетенции организации по всем сферам ее деятельности, сформулировать правовой статус, обеспечить эффективность внутриорганизационной деятельности, внешних связей «через ее органы управления».18

В настоящее время в области высшего образования действуют следующие положения организационного характера: Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) РФ (далее - Положение о вузе),19 Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования,20 Типовое положение о студенческом общежитии.21

Кроме того, вопросы подготовки и аттестации научно-педагогических кадров регулируются Положением о подготовке научно-педагогических и научных кадров в РФ,22 Положением о порядке присвоения ученых званий научно-педагогическим работникам образовательных учреждений высшего профессионального образования (повышения квалификации специалистов, Положением о порядке присуждения научным и научно-педагогическим работникам ученых степеней и присвоения научным работникам ученых званий,23 Положениями о диссертационном и экспертном советах.

Статус вуза устанавливают не только специализированные нормативные акты, но и акты о федеральных органах исполнительной власти: Положение о Министерстве социальной защиты населения, о Министерстве внешнеэкономических связей, о Комитете по торговле и др., в чьем ведении находятся вузы. Также в части взаимодействия образовательных учреждений с государством определяющую роль играют Временные положения о лицензировании и аккредитации учреждений профессионального образования.

Ранее обращалось внимание на то, что в образовательном законодательстве более развиты правовые институты, которые регулируют управленческую деятельность, менее – те, которые должны соответствовать наиболее полному удовлетворению запросов граждан. В настоящее время этому посвящено значительное количество нормативных актов. Так, принципиальные положения, связанные с реализацией права на образование, с материальным обеспечением студентов и их последующим трудоустройством, закрепляют: Порядок приема в государственные вузы РФ,24 Временное положение о стипендиальном обеспечении и других формах поддержки студентов вузов,25 Положение о целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним профессиональным образованием.26