История развития полицейского права в Российской империи

Особенность средневекового государства заключается  в сословно-корпоративном характере  общественного устройства с четким определением круга тех прав и обязанностей, которые могут принадлежать члену той или иной корпорации . При этом в условиях, когда центральная государственная власть еще не обладала в достаточной степени могуществом, полицейская деятельность в большей степени осуществлялась самими корпорациями, имея характер своего рода общественного корпоративного самоуправления, в значительной мере основанного на обычном частном праве.

Исследование  периода становления централизованного  Русского государства позволяет сделать вывод о включенности полицейской деятельности в сферу социально-политического регулирования. С формально-юридической точки зрения полицейская деятельность не отделяется от законодательной деятельности государства и сочетается с судебной деятельностью. Соответственно здесь отсутствуют какие бы то ни было специализированные полицейские органы. Государственные институты, как в центре, так и на местах, осуществляют полицейскую функцию наряду с другими направлениями деятельности, обусловленными их компетенцией. Вместе с тем полицейская деятельность в этот исторический период, безусловно, носила консолидирующий характер, что в значительной степени и определяло ее роль в процессе централизации русской государственности.

С XVII в. полицейская деятельность все больше сосредоточивается в руках правительственной власти. Очевидно, что данный процесс был связан с общими тенденциями развития государственной власти в направлении к абсолютизму. Именно в этот период происходит достаточно четкое обособление полицейских органов, конституциируются полицейские структуры. Вопросы организации деятельности регулярной полиции со времени  издания первого законодательного акта в 1718 году и до начала реформ 70-80 гг. XIX века были отражены в большом количестве нормативных актов, которые отменяли, дополняли, изменяли и в конечном счете приспосабливали существующее законодательство в области полицейской деятельности к изменявшимся условиям. Подобная деятельность происходила в двух направлениях: указы о реорганизации полицейских учреждений и служб отменяли, изменяли полностью или частично содержание предыдущих узаконений, то указы, касающиеся компетенции, полномочий полицейских органов, ни все более расширяли.⁴

Непосредственно процесс становления и развития законодательства о полиции в России можно условно разделить на три основных периода: первый период характеризуется тем, что на становление законодательства о полиции наложил отпечаток установившийся так называемый «полицейский режим», основой которого является всеобщая и мелочная регламентация вех сторон жизни и деятельности населения, всеобщий контроль и грубое принуждение подданных к исполнению регламентов, что наложило отпечаток и на характер законодательных актов. Второй период связан со временем просвещенного абсолютизма, когда идеи либерализма проникли в высшие эшелоны власти и оказали заметное влияние на законодательство этого периода. В правовом режиме закрепляются специфические, характерные именно для полиции, функции, ее организационные формы, определявшие соотношение коллегиальности и единоначалия в ее управлении. Третий период истории законодательства о полиции приходится на период попыток внедрения идеи, которую можно отнести к попытке трактовки правового государства в России  (модель реформы М.М.Сперанского). Однако они не нашли своего воплощения в полном смысле этого слова на практике вплоть до свержения самодержавия. Вместе с тем представляется очевидным, что указанные идеи оказали достаточно существенное влияние на законотворческую деятельность высших органов власти.

Формирование  института полиции и четкая правовая регламентация полицейской деятельности связываются с реформами Петра I. «Петр Великий, познакомившись с  Западной Европой, увлекся идеями полицейского государства и как человек  практический и энергичный сейчас же начал принимать ряд полицейских мер, долженствовавших, по его мнению, создать русским людям необходимую безопасность и известное благосостояние». В лице Петра Великого концепция внедрения полицейских средств и методов управления во все значимые сферы общественной жизнедеятельности нашла ярого сторонника. Император как глава верховной государственной власти ясно понимал «долженства», обязанности царя, которые сводились, по его словам, «к двум необходимым делам правления»: к распорядку, внутреннему благоустройству, и обороне, внешней безопасности государства. Именно для достижения первой из обозначенных целей в России создаются полицейские структуры, в обязанности которых входило: поимка воров, надзор за гулящими людьми, прекращение драк и ссор на улицах, наблюдение за выполнением строительных и противопожарных правил, за устройством и чистотой улиц, безвредностью продаваемых жизненных припасов, недопущение обмера, обвеса и других обманов при торговле и т.п.

Характерной чертой  возникновения русской полиции являлся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поиска беглых солдат и крестьян, для поимки разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды .

Конец XVIII века характеризовался первой систематизацией законодательства о полиции – изданием «Устава благочиния, или полицейского» в 1782 г. Этот акт и изданное в 1775 г. «Учреждение для управления губерний» явились основными нормативными документами, определяющими компетенцию, функции. Организацию полиции, определили довольно стройную систему городской и сельской полиции, ее функции по предупреждению и пресечению как преступности в целом, так и отдельных ее видов, порядок финансирования и другие вопросы, касающиеся жизни и деятельности полицейских органов. С введением в действие этих двух законодательных актов  начинается новая эпоха в истории полиции и законодательства о ней. Эти крупные законы дополнялись и конкретизировались многочисленными законодательными и подзаконными актами. Необходимо подчеркнуть, что в подобных документах не всегда определялось основное направление деятельности полиции. В этих актах законодатель трактовал задачи, лежащие на полиции столь широко, что сюда включались почти все вопросы внутренней жизни, в тот период времени охватывали вопросы организации деятельности суда, управления и благоустройства вместе взятых.⁵

В начале XIX столетия начался процесс перехода от коллегиальной системы государственного управления к единоличной с персональной ответственностью руководителей. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформировании внутренней политики .  В это время можно проследить тенденцию с одной стороны, предпринимаются усилия по дальнейшей централизации системы полицейских органов, с другой – круг задач, относящихся к полицейской функции государства, постоянно суживается посредством выделения государственных органов и специализации деятельности общей полиции.

В данном периоде  для российской полиции была характерна широчайшая компетенция, которая зачастую охватывала чуть ли не всю область административной деятельности государства. Не были разделены чисто полицейские (административные) и судебные функции.  К середине XIX века для российской полиции и ее законодательной базы оставались характерны: возложение на полицейских чинов огромного количества обязанностей, не связанных с выполнением полицейских функций, широчайшая компетенция, которая зачастую охватывала, чуть ли не всю область административно-хозяйственной деятельности государства, смешение чисто полицейских и судебных функций, раздробленность полицейских сил в вопросах борьбы по предупреждению и пресечению преступлений.⁶

Анализ  существующей нормативно-правовой базы того периода свидетельствовал, что полиция Российской империи к началу XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной базы. Правовое регулирование деятельности полиции отличалось целым рядом принципиальных недостатков. Полицейское дело регламентировалось множеством разновременно изданных и не всегда согласованных между собой «узаконений» и распоряжений. Одним из основных руководящих документов, регламентирующих обязанности полиции, был «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» .

В первое десятилетие XX в. правительство принимает меры по расширению штатов провинциальной полиции и качественному улучшению ее штатного состава, виной чему была первая русская революция. Так, законом от 6 июля 1908 г. в составе полицейских управлений Империи были образованы сыскные отделения для производства розыска по делам общеуголовного характера в городах и уездах .

Таким образом, на протяжении более  полувека начиная с 60 г. XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских органов. В результате реформирования юстиции из полиции выделяется судебное дело, городская и земская реформы изъяли из ведения полиции общественно-хозяйственные функции, институт земских начальников значительно сократил и упростил ее обязанности по отношению к крестьянскому населению. Меняется и структура полиции, и в частности намечаются тенденции к устранению сословного  начала в ее построении, государство принимает меры к усилению всего влиянии, централизации полицейской структуры. Происходит окончательное разделение полицейской и военной сферы деятельности: воинские чины ( в том числе казачьи формирования), ранее традиционно привлекаемые для выполнения полицейских задач, перестают использоваться в этих целях.

Полиция в России к началу XX века представляла собой сложную организацию  без единой и четкой законодательной  регламентации. Правовая регламентация  деятельности полиции характеризовалась  множеством недостатков, основными  и самыми крупными из которых являлись такие, как: полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой узаконений и распоряжений; компетенция, обязанности и функции полиции не систематизировались, представляя собой механическую сумму законоположений, копившихся столетие и во многих случаях устаревших; многие законы, не успев выйти из-под пера законодателя, уже не отвечали требованиям времени. Одним из основных руководящих документов, регламентирующих обязанности полиции, был «Устав о предупреждении и пресечении преступлений».⁷

Следует сказать, что совершенствование  правовой основы, организации и деятельности полиции России в начале XX века было тесно связано с процессами социально-экономического и политического развития российского  общества, и имело цель приспособить полицию к развивающимся буржуазным отношениям. Внутриполитическая обстановка, сложившаяся в стране в начале XX в., связанная с усилением политической антигосударственной деятельности обуславливала необходимость проведения реформы полицейской системы, совершенствование ее функций и методов работы с целью более эффективной защиты существовавшего государственного строя. Однако реформу полицейской системы в России не удалось провести в жизнь в силу того, что: во-первых, царское правительство было неспособно должным образом реагировать на насущные потребности времени и проводить глубокие преобразования всех сфер общественной жизни, государственного аппарата, в том числе полицейского, в соответствии с буржуазно-демократическим развитием общественных отношений; во-вторых, так и не было создано единых правовых основ, регламентирующих организацию и функционирование полицейского аппарата; в-третьих, значительные политические и финансовые ресурсы использовались государством не для разрешения возникающих внутренних противоречий, а для достижения великодержавных целей во внешней политике.

Февральская революция провозгласила  не только демократические права  и свободы, но породила также и  органы государственности нового типа – Советы.

Создаваемая милиция существенным образом отличалась от царской полиции, как по структуре, так и по своей сущности. По замыслу создателей этого органа милиция должна была осуществлять только функции по охране общественного порядка и строиться по образцу муниципальной полиции западноевропейских стран. В то же время осуществляются попытки строительства государственных органов, отвечавших за организацию общественного порядка и руководящих деятельностью зарождавшейся милиции. До Февральской революции органами центральной правительственной власти на местах являлись губернаторы . Им подчинялись градоначальники, местная полиция, жандармерия. Временным правительством губернаторы и генерал-губернаторы упразднялись, а вместо них учреждался институт губернских (уездных) комиссаров . 20 февраля 1917 г. была учреждена городская милиция, а также избран ее начальник .

Таким образом, на смену уничтоженной полиции в  первые месяцы Февральской революции  в 1917 г. по инициативе вновь создаваемых  государственных органов, политических партий, общественных организаций, классов и социальных групп создавались различные виды милиции: городская, сельская, гражданская, студенческая. В противовес данным видам милиции, на заводах и фабриках была организована рабочая милиция, функции которой не ограничивались только охраной общественного порядка, а были достаточно многообразны.

Министерство  внутренних дел и дореволюционного периода, и периода «новой» истории  всегда отличались сложностью организационного построения, полифункциональностью, организационно-правовой аморфностью и инкапсулированностью милиции, несущей основное бремя контроля над преступностью и охраны правопорядка. Фактически на всем протяжении отечественной истории ведущей характеристикой организационно-правового статуса полиции, а впоследствии и милиции является ее подчиненность Министерству внутренних дел. До принятия современного закона «О полиции» 2011 года милиция определялась как составная часть органов внутренних  дел Российской Федерации и в этой связи полностью контролировалась и отчитывалась их руководителям. Принцип «двойного подчинения» обуславливает и такую характеристику организационно-правового статуса милиции, как ее подчиненность исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Формально в организационную структуру региональной исполнительной власти входил начальник органа внутренних дел субъекта федерации, не являющийся начальником милиции, но осуществляющий ее руководство .

Политические  процессы в конце 80-х годов, фактически распад СССР внесло коррективы и в  процесс формирования МВД Российской Федерации. Постановлением Совета Министров РСФСР № 557 от 22 октября 1991 года утверждается Положение об МВД РСФСР, а постановлением № 52 от 19 декабря 1991 года на территории РСФСР деятельность МВД СССР прекращается. Все это создало политические предпосылки для начала формирования системы МВД в новых условиях российской государственности. Нормативно-правовой базой деятельности милиции становится закон РСФСР «О милиции».⁸

Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» на смену которого в настоящее время пришел Закон «О полиции», хотя и является продуктом российской эпохи, но лишь самого первоначального ее этапа. В нем были заложены многие принципы и нормы, обслуживавшие еще советскую модель государственно-правового правопорядка.

Через два  с половиной года после издания  Закона о милиции была принята  Конституция Российской Федерации, которая установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свод человека и гражданина стали обязанностью государства (статья 2 Конституции Российской Федерации), приоритетным направлением деятельности всех государственных органов.