История развития полицейского права в Российской империи

И хотя в последующем в Закон  о милиции вносились соответствующие  изменения, многие его положения  перестали отвечать современным  представлениям о стандартах правового  демократического государства. Встал  вопрос о милиции, во многом скомпрометировавшей  себя в глазах общества, новым правоохранительным институтом – полицией.

Важнейшей причиной разработки Закона о полиции, безусловно, явились изменения в  правовой жизни общества. На базе новой  Конституции Российской Федерации  осуществляется активный процесс обновления различных отраслей законодательства. Некоторые статусные законы уже переизданы, причем не по одному разу.

Закон о  милиции был «старожилом» российской правовой системы. И хотя за свою бытность фактически все его статьи претерпели те или иные изменения, юридические недостатки Закона, даже с учетом новых редакций ряда его норм, оставались достаточно очевидными. Кроме того в последние годы правовое регулирование деятельности милиции все чаще осуществлялось помимо базового закона. В результате полномочия милиции и особенно ее обязанности оказались рассредоточенными по значительному количеству нередко конкурирующих между собой нормативных актов. В итоге это, с одной стороны, стало затруднять правоприменение, с другой – породило неоправданное расширение «милицейского присутствия» в жизнедеятельности общества и, как следствие, обременение милиции несвойственными ей и избыточными функциями. Актуальность издания Закона о полиции обусловлена также потребностью в повышении уровня правового регулирования деятельности милиции, так как подзаконный материал занимал доминирующее место в правовой основе ее работы. Закон «О полиции»  решает данную задачу: во-первых, за счет придания законодательного характера целому ряду подзаконных норм; во-вторых, за счет увеличения числа предписаний, в которых отсылка делается на действующий закон, а не на законодательство Российской Федерации в целом, что было присуще Закону о милиции.⁹

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

1. Эволюция полицейского законодательства России и зарубежных стран имеет достаточно солидную историю, берущую свое начало в период становления абсолютизма, полицейской государственности в Европе и России. Именно на этом историческом этапе в целях повышения эффективности централизованного управления возникла настоятельная потребность упорядочения множества эдиктов, указов и ордонансов, регламентирующих юридически значимые общественные отношения, связанные с применением государственного принуждения. Это в свою очередь потребовало систематизации накопленных знаний в области государственного управления, осмысления деятельности полицейских структур, которым в условиях абсолютизма придавалось особое конституирующее значение.

2. На протяжении более полувека начиная с 60 г. XIX столетия, в России делались попытки проведения реформы полиции, суть которой заключалась в специализации деятельности полицейских органов. В результате реформирования юстиции из полиции выделяется судебное дело, городская и земская реформы изъяли из ведения полиции общественно-хозяйственные функции, институт земских начальников значительно сократил и упростил ее обязанности по отношению к крестьянскому населению. Меняется и структура полиции, и в частности намечаются тенденции к устранению сословного  начала в ее построении, государство принимает меры к усилению всего влиянии, централизации полицейской структуры. Происходит окончательное разделение полицейской и военной сферы деятельности: воинские чины (в том числе казачьи формирования), ранее традиционно привлекаемые для выполнения полицейских задач, перестают использоваться в этих целях .

3. Полиция в России к началу XX века представляла собой сложную организацию без единой и четкой законодательной регламентации. Правовая регламентация деятельности полиции характеризовалась множеством недостатков, основными и самыми крупными из которых являлись такие, как: полицейское дело регулировалось множеством разновременно изданных, не всегда согласованных между собой узаконений и распоряжений; компетенция, обязанности и функции полиции не систематизировались, представляя собой механическую сумму законоположений, копившихся столетие и во многих случаях устаревших; многие законы, не успев выйти из-под пера законодателя, уже не отвечали требованиям времени. Одним из основных руководящих документов, регламентирующих обязанности полиции, был «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» .

4. Закон «О полиции» 2011 г. – важное событие в развитии не только полицейского законодательства, но и всей правовой системы России. Он имеет основополагающее значение для организации практической работы по защите прав и свод граждан, противодействию преступности, охране собственности, обеспечению общественного порядка и безопасности в стране, отвечая на вопросы, кто это будет делать, на каких принципах, какими методами и при каких условиях. С принятием Закона о полиции завершилась эпоха карательного милицейского законодательства, сформировавшегося еще в советский период.

5. Закон «О полиции» создает предпосылки для укрепления законности и правопорядка в обществе, повышения эффективности борьбы с противоправными посягательствами. Он восполняет имеющиеся пробелы в правовом регулировании сферы внутренних дел, содержит более надежные гарантии прав человека и гражданина, вовлекаемого в орбиту  полицейской деятельности, устанавливает более жесткие требования к работе органов охраны правопорядка.

6.  В Законе «О полиции» воплощены последние достижения теории права, и в первую очередь административно-правовой науки. В то же время он, несомненно, послужит источником и катализатором дальнейшего развития российского законодательства, пересмотра сложившихся воззрений на социальную роль и содержание не только полицейской деятельности, но и правоохраны в целом, ее цели, принципы, организацию и т.д., что должно позволить вывести систему МВД России на новый качественный рубеж развития, функционально и организационно обеспечить удовлетворение потребностей общества в надежной защите прав и свобод граждан, эффективно противодействовать преступности, обеспечивать порядок на улицах и в других общественных местах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Развитие науки российского полицейского права

 

Административное право (droit administratif) - под этим названием в европейской  науке (во Франции в первую очередь) понимали политико-юридическую науку, изучающую вопросы государственного управления включаемая некоторыми французскими учеными прямо в государственное право (droit public). В Германии эта наука получила наименование «Полицейское право» (Polizeirecht), другими учеными-германцами – «Право внутреннего управления» (das Recht der inneren Verwaltunq).

В России эта наука первоначально  проникает в XVIII веке в лице переводных изданий, предназначенных для публики интересующейся достаточно широким кругом вопросов государственного управления. Как учебная дисциплина проникает в российское высшее образование по Университетскому Уставу 1835 году и преподается в России под названием «Законы государственного благоустройства и благочиния». Источником права для изучения данного курса послужила кодификация Свода Законов Российской империи 1835 года (тома XI, XII, XIII, XIV, а также часть основных законов, помещенных в томах I - III). В ходе реформ второй половины XIX века и усиления проникновения духа буржуазного западноевропейского государствоведения по Университетскому Уставу 1863 года курс преподаваемого административного права стал именоваться «Полицейское право». После введения Университетского Устава 1884 года курс полицейского права вновь сливается с государственным правом и более определяется как внутреннее управление, направленное на охрану государственного правового порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в Форме принуждения.¹⁰

Подобное понимание учения полицейского права шло в неразрывной связи  с основным законодательным актом  контрреформ 1880 - 90-х годов в России, каковым являлось «Положение о мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия». Это положение хоть и было принято в августе 1881 года временно, но просуществовало вплоть до февраля 1917 года.

Переходя к характеристике понятия  полицейского права, предмета, системы, этой науки следует показать ее развитие в трудах российских и западноевропейских административистов.

В обыденной жизни того времени  под словом «полиция» понимали, прежде всего, полицейский персонал, то есть наружную полицию, а также выделяли полицию учреждений, охраняющую жизнь, здоровье, имущество, общественный порядок, публичную безопасность.

В научном плане понятие о  полиции было спорным среди ученых Европы, особенно среди немецких. К концу XVIII в. было известно 24 определения «полиция»; в первой четверти XIX века число их возросло до 100, а к концу XX века дошло до 150 определений. Попытка ученых классифицировать определения не достигла желаемого результата.

В начале XX века выражение: учение о  «полицейском праве» заменяли словами учение «о внутреннем управлении», а под «полицией», стали понимать охрану государственного порядка посредством ограничения свободы отдельного лица в форме принуждения. Такого взгляда придерживались Штейн, Майер, Зейдель и ряд других ученых.¹¹

Для более ясного представления  о полиции, современники начала XX века стали рассматривать ее исторически. Например, Л. Штейн выделял четыре периода в развитии понятия полиции, которые соответствовали понятию о государстве и его задачах: средневековый, полицейский, правовой и культурно-правовой периоды, понятия полиция и полицейского права.35

По объектам и предметам, которых  касается полицейская деятельность, полиция делится на три категории: 1) административная полиция; 2) полиция безопасности; 3) судебная полиция.

Наука, занимающаяся изучением всех этих категорий как во Франции и Германии, так и в России, называлась полицейским правом. Для данной науки в каждом государстве имели место свои институты, но базировалась она на общих принципах. Именовалась наука полицейского права - учением об управлении, правом управления, административным правом.

Ранее, в введении отмечалось, что  в России первые попытки сформировать знания о государственном управлении были предприняты Петром I, в его  планах улучшения Академии наук «иметь кафедру права натуры и публичного с политикою и этикою». Поток переводной зарубежной литературы по вопросам управления стал проникать именно в XVIII веке. Среди первых изданий попали в Россию работы немецких ученых, так в Германии специально занимались широкой издательской деятельностью в области политико-юридической литературы, а также по причине засилия немецких ученых в российской Академии наук с самого начала ее существования. Самой ранней работой были книги Юсти «Grundsatze der Polizeiwissenschaft» (1756) и «Die Grundfeste zu der Macht und Gluckseliqkeit der Staaten» (1760), перевод которых был осуществлен Волковым в 1770 году, и второй работы Юста-Багаевского в 1772 году. В этих работах автор ставил целью государства общее благополучие всех граждан (идея эвдемонизма), охрану народного и увеличение государственного имущества посредством хорошего внутреннего управления.¹²

Следующей работой был труд М. Зонненфельса «Grundsadsatze der Polizei, Handlunq und Finanz» (1765), переведенном на русский язык Гавриловым в 1787 году. Поток литературы значительно возрос в начале XIX веке. В Россию стали проникать практически все крупнейшие исследования

западноевропейских ученых государствоведов.

Среди первенцев российской науки  полицейского права следует назвать  первого российского профессора правоведа С. Е. Десницкого, 3. А. Горошкина, Н. X. Бунге, Н. С. Власьева, А. И. Васильчикова, И. Н. Платонова, Н. Ф. Рожденственского, В. Н. Лешкова, И. Е. Андреевского, чьи

труды до середины XIX века заложили начальные  основы российского полицейского права.¹³

Российские исследователи полицейского права сразу же взялись за изучение науки о праве внутреннего управления, пользуясь историко-сравнительным методом и статистическими данными (Н. X. Бунге), разделив науку на три раздела:

1) общее учение о внутреннем управлении;

2) учение об управлении, касающемся личных интересов;

3) учение об управлении, относящимся к хозяйственным интересам.

Общее учение (общая часть) включала в себя:

а) понятие об управлении в исторической и правовой характеристике;

б) организацию государственного, общинного и общественного управления;

в) правовой характер управления.

В учении об управлении, касающемся личных интересов включалось:

а) правовое положение личности, состоящее из частного (регистрации личности, семьи, общин и обществ) и публичного (регистрации принадлежности к общине и государству, эмиграция, иммиграция,

внутренние передвижения, паспортная система);

б) полиция   безопасности,   в   которой   находились   общие   меры   мирного   и  чрезвычайного положения,  отдельные  меры  по  охране личности  (самовольная расправа,  несчастные  случаи)  и имущества (воры, бродяги, нищие, мошенники);

в) народное здравие - медико-санитарный строй;

г) народное образование;

д) народная религия и нравственность.

В учении о хозяйственных интересах  изучались:

а) поземельный строй (земли, воды, воздушное пространство, публично-правовые отношения к ним);

б) добывающая промышленность (охота, рыболовство и т.п.);

в) обрабатывающая    промышленность,    промышленность   торговая,    кредит,    транспорт   и страхование.

Новую группу российских дореволюционных ученых в области науки полицейского права составили А. Я. Антонович, В. Ф. Дерюжинский, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов, А. И. Елистратов. Продолжали плодотворное научное исследование во второй половине XIX века И. Е. Андреевский, Н. X. Бунге, А. Оскольский, А. Трифонов, П. Шеймин и многие другие.

Ученые, определив предмет и  понятие полицейского права, взялись  за детальную разработку различных  составных элементов общей и  особенной части. Так, В. Н. Лешков в  своей работе «История русского общественного права до XVIII века» обнаружил соединяющее звено между принципом свободы (элементом гражданского права) и принципом принуждения (государственный элемент) в понятии об обществе. Вывел понятие социального элемента и построил свою идею о самоуправлении и союзном строе.