История развития полицейского права в Российской империи

Ряд ученых (А. Оскольский, И. Т. Тарасов, В. В. Ивановский и другие), будучи за границей с целью обучения и написания  докторских диссертаций, создали труды  по анализу опыта Франции, Германии, Англии, удаленных частей Российской империи в области развития административного (полицейского права). К началу XX века все европейские правовые школы изучали, к примеру, историю управления Англии, по трудам российских ученых-правоведов.

Например, в Англии после сочинений  Блекстона не существовало цельного системного труда о полицейском праве и управлении, а ее юридическая лексика не была знакома с термином «административное право». Под полицией в Англии понимали употребление силы для охраны общественного блага и предупреждении злодеяний, «должный порядок, регламентацию, подчинение личного поведения правилам добрых нравов и т.п. У англичан получили разработку отделы управления экономикой (А. Смит), торговлей (Т. Ман) и вопрос отношения власти к народному хозяйству или социальным интересам (Д. С. Милль).¹⁴

Поэтому при изучении английского  права управления и полиции исследователям начала XX века приходилось пользоваться, главным образом, трудами Р. Гнейста; французских ученых-административистов А. Батби, Г. Бартелеми, М. Ориу; российских ученых - А. Д. Градовского, В. Дерюжинского, М. Ковалевского, М. Свешникова и других.

Первыми из западноевропейских ученых за разработку административного права  взялись французы. Во Франции первым представителем науки полицейского права считается de la Mare «Traite de la police» (Paris, 1728 - 1738), по мнению которого полиция охватывает религию, дисциплину нравов, здоровье, жизненные припасы, безопасность и тишину, пути сообщения, науки и искусства, торговлю и мануфактуру, технические искусства, прислугу, нищих и бедных. De la Mare рассматривал институты полицейского права с историко-философской стороны, но не с юридической. Развитие промышленности и рост крупных городов во Франции вызвал к жизни необходимость учредить правительственную полицию. Творцом французской науки об управлении с юридической точки зрения считался де Жерандо.¹⁵

Вместе с тем, по мнению К. С. Вельского  «... французская теория административного права берет свое начало не с «Трактата о полиции Деламара», который имел главным образом немецких и русских последователей, а с административного порядка, установившегося во Франции в первой четверти XIX века, в эпоху Первой империи и Реставрации, когда возникает административный суд и получает развитие административная юстиция. В работе профессора парижского университета Г. Бартелеми «Элементарный трактат об административном праве» (1901), подводившей итоги развития французской науки административного права за прошедшие сто лет, система административного права делилась в целом на три части: в первой анализировались органы управления, во второй - методы и формы их деятельности, в третьей - административные суды и процедура по судебным искам».

Ставя задачу установить пределы деятельности органов государства и определить права и обязанности их в отношении друг друга, французские ученые исходили из общего учения о конституционном строе, разделения властей. Французы первыми отделили понятие «конституционный строй» от понятия «администрация». Под понятием «управление» понимали деятельность самостоятельной исполнительной власти, контролируемой только законодательными учреждениями. Управление (administration) действует только в установленных законом границах и ответственна перед законом.

Именно отсюда французские ученые и строили институт административной юстиции.

Административное право, по мнению французских, а затем и всех ученых административистов Европы и России, должно определять устройство и отношение  общественных органов, на которые возложена  забота о тех общественных категориях, для которых существует администрация, а также включает отношения административных властей к гражданам. Функции полицейских органов (les droits de police) выражаются в охране общества, имущества, собственности и жизни граждан. Институты самоуправления, как и его строй, французы, а вслед за ними российские ученые, излагали в отделе об организации административных учреждений и рассматривали в отдельной части, посвященной органам самоуправления.

Российские ученые государствоведы  и административисты, сторонники правового  государства, исходили из положений, выработанных французскими исследователями. Многие школы русского права, такие как «официальной народности» (М. П. Погодин); славянофильское направление (И. Д. Беляев); государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин, А. Д. Градовский и др.) в некоторых вопросах определения предмета и пределов административного (полицейского) права использовали наработки французских юристов, но строили свои концепции исходя из традиционных российских представлений (самодержавие, православие, народность, надклассовость института государства, органическое единство власти и народа и т.п.). Основными направлениями в науке административного (полицейского) права в России в конце XIX - начале XX веков были: исследование «внешней» истории институтов полицейского права, т.е. кодификаций (3. А. Горошкин, Н. С. Власьев, А.И.  Васильчиков); культурно-исторический метод исследования права (В. О. Ключевский, П. Н. Милюков, П. Шейминг); сравнительный метод (М. М. Ковалевский, Н. П. Павлов-Сильванский, А. Оскольский, М. Свешников, И. Тарасов). Классическим стал метод исследования, разработанный М. Ф. Владимирским-Будановым.¹⁶

Однако особое влияние на развитие российской науки административного (полицейского) права оказала германская наука (труды М. Зонненфельса, Р. Моля, Л. Штейна и др.). Влияние немецкой науки полицейского права, по-видимому, проходило через временное засилие немецкой профессуры в российской академии и среди профессуры университетов, близость государственного строя Германии и России и многое другое.

Глубокий след в российской науке административного права оставили труды Роберта Моля, Лоренца Штейна и Р. Гнейста. Труд Р. Моля «Die Polizeiwissenschaft nach den Grundsatzen des Rechtsstaates» (1832), переведенный на русский язык в 1866 году Г. Сементовским, заложил базу представлений о правовом государстве.¹⁷ По мнению Р. Моля полицейская деятельность есть исключительно прерогатива правительства, а задача ее - отрицательная. Полицейское право представлялось как совокупность тех учреждений и действий, которые имеют целью удалить, посредством государственной силы, внешние, не заключающиеся в правонарушениях, препятствия, заграждающие путь всестороннего разумного развития человеческих сил, если удалить их не в состоянии не отдельное лицо, не дозволенный союз отдельных лиц. Устранение препятствий, возникающих со стороны злой воли отдельных лиц, составляет задачу принудительной юстиции. В теории Р. Моля имели место два существенных недостатка. Во-первых, автор возлагал на юстицию несвойственные ей задачи (принуждение и пресечение преступлений), во-вторых, ограничение полицейской деятельности только отрицательной функцией, т.е. устранение препятствий.

Российские ученые сумели вобрать  ценные стороны теории немецких административистов, соединив их начала с теорией французских ученых о правовом государстве, дополнив разработками теории отечественного правового государства (А. С. Алексеев, С. А. Котляревский, В. М. Гессон, М. М. Ковалевский; в связи с философско-нравственным аспектом - П. И. Новгородцев, Е. Н. Трубецкой, С. Н. Булгаков, Б. А. Кистяковский, В. С. Соловьев), приближающегося к идеалу конституционной монархии (синоним правового государства).

В противовес «отрицательной функции» немецких ученых, российские правоведы подчеркнули равноценность отношений членов общества. По мере укрепления административного права, в делах государственного управления в правовом государстве должны устанавливаться публично-правовые отношения. Гражданина как обывателя уже не давит полицейская система государства. Над гражданином в правовом государстве стоит закон, - тот же закон, которому подчинены и должностные лица, обличенные властью. Благодаря образованию административного права в правовом государстве гражданин в публично-правовом отношении становится на одну плоскость с губернатором, министром, любым административным учреждением государства. Главная задача, видевшаяся российским сторонникам правового государства, упорядочить посредством закона отношения между правящей властью и гражданами.

Среди недостатков в разработке административно-правовых отношений в дореволюционной России следует отметить слабое развитие системы отрасли административного права, разброс понятий, часть которых близко подходила к выработке и закреплению данной системы, но оставалось устаревшее представление, покоящееся в понятии полицейского права. Не были уточнены также структурные элементы и уровни отрасли административного права, неоднозначно разработаны подотрасли и правовые институты. В ряде научных исследований еще смешивался вопрос о системе отрасли права с вопросами о системе науки административного права. Рядом контрреформаторских шагов российского правительства в ходе революций 1905 - 1907 годов и февраля 1917 года были сделаны значительные шаги назад, тормозившие поступательное развитие науки административного права.

Таким образом, история развития административного  права России с IX по начало XX веков  прошла длительный и противоречивый путь. Подводя краткий предварительный  итог развитию отрасли и науки  административного права можно  выделить исторические этапы.

Первый этап (IX - XIV века) - развитие государственного управления идет по пути преемственности и опоры  на обычаи и традиции управления, сложившиеся  в период родо-племенного строя восточных  славян. Поступательное развитие государственного управления идет за счет княжеской уставной деятельности, деятельности вечевых народных собраний и местных законодательных актов отдельных княжеств и земель. Этот этап складывается из двух систем управления:

а) IX - XII века - десятичная численная система управления;

б) XII - XIV века - дворцово-вотчинная система управления, способствовавшая укреплению и развитию феодального государственного управления.

Второй этап (XV - первая половина XVII веков) - происходит формирование основ  административного права, основных направлений административно-правовой деятельности Русского централизованного государства. Намечается переход от территориальных начал управления к функциональному аппарату управления. Происходит отделение государственного управления посредством приказной системы от дворцового хозяйства великого князя. Закон является основным источником государственного управления.

Третий этап (вторая половина XVII - XVII веков) - происходит процесс становления  административного (полицейского) права  и выделение его норм и институтов в отрасль правовой системы России. Идет процесс стремительного накопления административных норм, требующих кодификации.

Четвертый этап (XIX - XX века) - происходит законодательное закрепление Сводом Законов Российской империи отрасли административного права (благоустройство и благочиние) в самостоятельную отрасль права, отделенную от законодательной и судебной деятельности. В этом этапе можно выделить два подэтапа: а) первая половина XIX века - складывается новая форма (система) отраслевых управленческих органов с 1802 года, учреждается министерское управление, т.е. начинается процесс развития подотраслей управления; б) кодификация 1835 года М. М. Сперанского завершает процесс законодательного оформления отраслевого управления, которое совершенствуется в годы революции 1905 - 1907 годов с созданием в 1906 году Совета Министров России. Происходит упорядочение отраслевого управления и укрепление их законодательных основ.

Что касается науки административного  права в России, то в ее развитии также просматривается несколько качественных этапов, к числу которых можно отнести следующие:

- XVIII век - с образования академии наук идет накопление знаний путем изучения источников

древнерусского права и государства (М. В. Ломоносов, В. Н. Татищев и др.). Впервые проблемы российской юриспруденции в историко-правовом освещении выражены в деятельности и трудах С. Е. Десницкого (1740 - 1789), 3. А. Горюшкина (1748 - 1821).

Процесс накопления знаний идет путем  издания переводных сочинений западноевропейских (немецких, французских) ученых и обучения новых кадров за границей:

- первая половина XIX века - рост образовательных учреждений  и открытие  юридических

факультетов (1803 год Ярославль-Демидовский  лицей; 1804 год - Казанский университет; 1805 год - Харьковский университет; 1811 год - Царскосельский лицей; 1819 год - Петербургский университет;

1834 год - Киевский университет  Св. Владимира). Появляется первая  плеяда российских ученых-административистов - Ободовский, Якоб, Гуляев, Рождественский, Платонов, Власьев, Степанов и многие другие. Основу исследований составили историко-сравнительный и статистический методы.  Разработаны вступительные понятия     административного (полицейского)

права, историко-правовые исследования источников государственного управления;

- вторая половина XIX века (И. С. Андреевский, Н. X. Бунте, А. И. Елистратов, В. Ф. Дерюжинский,                            В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов и многие другие). Положено начало глубокому  изучению  норм,   институтов  и  отраслей,   т.е.   начался   процесс   формирования  науки административного    права.    Изданы    учебные    пособия    и    учебная    юридическая    литература.¹⁸

Сформулированы правовые школы. Обозначена система административного права  и формы, в которых она проявляется, задачи и принципы отрасли.

Заключение

Объективно существующие общественные охранительные отношения, по мере развития общества, формировавшие представления  об охранительной деятельности, явились  основанием генезиса и эволюции науки  полицейского права.

Если эти представления условно разделить на два периода, а именно на дополицейский (до возникновения науки полицейского права) и полицейский, то можно сказать, что развитие полицеистики проходило в порядке обратном процессу становления идеи общественной безопасности и благосостояния в дополицейский период. Эта идея, ещё не связываемая с термином «полиция», зародилась с возникновением общества и нашла своё отражение сначала в представлениях первобытных людей о поддержании порядка в общине, а затем в политико-правовых учениях мыслителей античности, средневековья и Нового времени.

Непосредственной основой, на которой  сформировалась наука о полиции, носящая политический характер, были абсолютистские политико-правовые концепции  средневековья и Нового времени, к которым, в частности, относятся рассмотренные в диссертации учения Фомы Аквинского, Никколо Макиавелли и Томаса Гоббса. Переход же от науки о полиции к науке полицейского права обусловливался тем, что учёные, обращаясь к трудам мыслителей античности, к истокам общественной жизни, находили в них те начала, которые, вытекая из естественных прав человека, наиболее полно обеспечивали человеку условия безопасности и благосостояния. Так, развитая философами и полицеистами, аристотелевская идея о верховенстве права способствовала юридизации полицейской науки, а разработка ими учения Цицерона о естественном праве и правопорядке включила членов гражданского общества в круг субъектов публичной охранительной (полицейской) деятельности.