Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования

Весьма значительна  роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Одной из новелл Уголовно-процессуального кодекса РФ является обязательное участие государственного обвинителя при рассмотрении судами уголовных дел.

Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, в котором прокурор вправе предъявить иск в защиту интересов государства и граждан. Прокурор предъявляет или поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.

При вынесении судом  незаконных или необоснованных решений  прокурор или его заместитель  в пределах своей компетенции  вправе приносить в вышестоящий  суд кассационное или частное надзорное представление, а в арбитражный суд апелляционную или кассационную жалобу.

Кроме того, прокурор или  его заместитель независимо от участия  в судебном разбирательстве вправе в соответствии со своей компетенцией истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление суда вступили в законную силу. Установив, что перечисленные судебные акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора. Протест прокурора направляется в судебную инстанцию, полномочную пересматривать, отменять или изменять опротестованные судебные решения.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, уголовным, административным и арбитражным делам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура России занимает собственное место в системе  органов власти, она представляет собой необходимый и надежно работающий государственный орган в системе обеспечения разделение и взаимодействия властей.

Далее рассмотрим принципы организации и деятельности органов прокуратуры России.

В теории прокурорского  надзора принципами организации  и деятельности органов прокуратуры признаются основополагающие начала, определяющие сущность прокурорского надзора, исходные моменты в его организации и функционировании, закрепленные в Конституции Российской Федерации и других законодательных актах¹².

При исследовании статуса отдельных органов прокуратуры, их структуры, компетенции видно, что они определяются во многом именно предметным (функциональным), зональным (территориальным) и предметно-зональным (функционально-территориальным) принципами. Компетенция органов военной прокуратуры согласуется с предметным принципом организации и деятельности органов прокуратуры. Районные, городские прокуратуры организуются в соответствии с зональным принципом, поскольку их компетенция ограничена границами соответствующего административного района, муниципального образования. На основе зонального принципа образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, а согласно предметному учреждаются внутри органов прокуратуры главные управления, управления и отделы (например, Главное управление международно-правового сотрудничества Генеральной прокуратуры, управления по надзору за исполнением федерального законодательства в прокуратурах субъектов РФ). В связи с этим представляется вполне оправданным рассмотрение предметного, зонального и предметно-зонального принципов организации и деятельности прокурорской системы в целом¹³.

Подробнее рассмотрим содержание других принципов организации и  деятельности прокуратуры, которые являются важными.

Принцип законности. Данный принцип отражен в ч. 2 ст. 15 Конституции РФ. Все органы государственной власти, в том числе прокуратура, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения, обязаны соблюдать законы. В силу специфики статуса прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны. С одной стороны, прокуратура обязана соблюдать законы, с другой, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии (целесообразность, справедливость, правильность) не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования. Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении надзорной деятельности выявляют порой законы, противоречащие друг другу, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, отмене законов или о принятии иных нормативных правовых актов. Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, так как их рассмотрение для указанных органов необязательно. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Органам прокуратуры обязательно должно быть предоставлено право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов РФ местным законодательством предусматривается названное право региональных прокуратур.¹⁴

Принцип централизации. Прокуратура РФ является централизованной системой органов. Все органы прокуратуры независимо от правового статуса подчинены единому центру – Генеральной прокуратуре и Генеральному прокурору. Деятельность прокурорских работников строится на основе подчинения всех нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Все прокуроры – руководители прокуратур назначаются Генеральным прокурором. Централизация органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации обеспечивается единство прокурорской практики. Исходя из положений данного принципа каждый вышестоящий прокурор несет ответственность за деятельность нижестоящих и в случае необходимости может взять выполнение полномочий последних на себя, а также поручить им выполнение своих полномочий.

Принцип единства. Прокуратура РФ – это единая федеральная централизованная система органов. При этом единство заключается не только в построении системы прокуратуры. Перед всеми органами прокуратуры стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры прокурорская система выступает как единый механизм, все органы прокуратуры независимо от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в эту единую систему, не допускаются.

Принцип независимости. Согласно статье 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов независимо от федеральных органов, органов государственности власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и общественных объединений.

Смысл указанного принципа заключается  в том, что прокурор в своей  деятельности независим при выполнении возложенных на него обязанностей, руководствуется Конституцией России, законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами, указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Принцип независимости гарантирует прокурору от вмешательства в его функции каких бы то ни было федеральных или других органов при решении вопросов прокурорского надзора.

Принцип независимости прокуратуры  имеет важнейшее государственное и политическое значение, так как при соблюдении этого принципа прокуратура может выполнять возложенные на нее задачи по осуществлению прокурорского надзора и укреплению законности в стране.

Независимость органов прокуратуры  не означает отрыв прокуроров от органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов военного управления.

Независимость органов прокуратуры  обеспечивается их организационным построением, порядком формирования прокурорских органов, порядком осуществления в них подчиненности и подотчетности.

На практике реализация положений принципа независимости  в силу ряда причин затруднена. Финансирование органов прокуратуры из федерального бюджета осуществляется не в достаточном  объеме, помещения, занимаемые прокурорскими работниками, зачастую находятся в аварийном состоянии, сами прокурорские работники в своей деятельности не обеспечены необходимыми техническими средствами и канцелярскими принадлежностями, без которых невозможно нормальное функционирование органов прокуратуры. Это вынуждает руководство прокурорских органов, а также рядовых прокурорских работников заниматься деятельностью, отвлеченной от решения профессиональных задач по обеспечению законности: обращаться с просьбами об оказании материально-технической помощи к органам местного самоуправления, правоохранительным органам (в большинстве случаев органам внутренних дел), изыскивать спонсоров в лице иных структур. Это порождает зависимость прокуратуры от данных органов, деятельность которых, кстати, ей поднадзорна.¹⁵

Принцип гласности. Согласно Закону о прокуратуре органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне, информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Реализация принципа гласности организационно обеспечивается созданием в органах прокуратуры специальных структурных подразделений, отвечающих за связь со средствами массовой информации.

Значимость указанного принципа определяется тем, что его  реализация способствует информированности органов государственной власти, органов местного самоуправления и общества о состоянии законности и правопорядка в стране. Однако не все информация о работе органов прокуратуры может быть предана гласности. Гласность не допустима в тех случаях, когда предание гласности информации о работе прокуратуры по конкретным делам и материалам может причинить вред интересам государства и гражданина.

Принцип политической независимости. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельности общественных объединений, преследующих политические цели, и их организация в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокурорские работники в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений.

Прокурорские работники  не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или  безвозмездной деятельностью, кроме  преподавательской, научной и творческой.

ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской федерации

2.1. Определение  правового статуса прокуратуры  РФ

Конституция РФ 1993 г. заложила юридические основы для развития российского общества. Среди них: человек и его права как высшая ценность, власть народа на различных уровнях организации общества, государственный суверенитет, демократический, социальный, правовой, светский характер российского государства, множественность форм собственности, свобода законной экономической деятельности, единство экономического пространства, многопартийность, идеологический плюрализм, федерализм и др.

В 1993 г. наука была не вполне готова к новым конституционным задачам, в связи с чем, в конституционном регулировании появились некоторые недочеты. Они касаются и прокуратуры, о которой говорится в главе 7 Конституции РФ (статья 129), именуемой «Судебная власть». Однако известно, что прокуратура не осуществляет судебную власть. Прокурор, участвуя в качестве стороны в судебном процессе, выполняет другие задачи. Вместе с тем вряд ли можно отрицать, что единая централизованная система прокуратуры РФ не осуществляет государственную власть, но формы и методы реализации прокуратурой государственной власти отличаются от форм и методов осуществления власти судом. Другими являются также место и роль прокуратуры в государственном механизме. Даже в тех зарубежных странах, где прокуроры состоят при судах и их главной задачей считается поддержание государственного обвинения, их функции, как правило, этим не исчерпываются. В современной российской литературе нет безусловных утверждений, что прокуратура – судебная власть.¹⁶

Место статьи 129 Конституции РФ определено в структуре Основного закона без каких-либо научных обоснований, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе за сохранение системы прокуратуры России, по субъективному усмотрению бывшего Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина.