Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования

Результатом работы Конституционного совещания (июнь-июль 1993 г.) стал проект новой Конституции Российской Федерации. В седьмой главе данного проекта была ст. 129, в которой был закреплен правовой статус прокуратуры России. Содержание данной статьи было следующим: «Надзор за законностью расследования дел о преступлениях, поддержание государственного обвинения в суде, предъявление в суд исков в защиту интересов государства, прав и свобод граждан, опротестование в суде незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц осуществляет Прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность  и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации». ¹⁷

Указанная формулировка конституционно-правового статуса прокуратуры России полностью лишала ее функций надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, координации работы правоохранительных органов и уголовного преследования. Она, по существу, становилась придатком судов и наделялась лишь судебно-процессуальными полномочиями. Поэтому включение ст. 129 Конституции РФ в главу о судебной власти представителями Конституционного совещания было вполне логично и обоснованно.

В процессе принятия решения по определению правового статуса прокуратуры в проекте Конституции РФ 1993 г. в защиту прокуратуры (сохранение за прокуратурой основных надзорных функций) от покушений ретивых реформаторов выступали академик В.Н. Кудрявцев и Генеральный прокурор РФ В.Г. Степанков. Однако, несмотря на их аргументированные выступления, поддержку получила официальная концепция Администрации Президента РФ об интеграции органов прокуратуры в судебную систему.

Назначенный в октябре 1993 года на должность Генерального прокурора Казанник А.И. продолжил  отстаивание позиций в защиту прокуратуры (четкого определению ее правового статуса с закреплением функций надзора за законностью), он обращался к Президенту РФ Ельцину Б.Н. с аргументированными предложениями о внесении в проект новой Конституции РФ отдельной статьи о прокуратуре Российской Федерации с выделением ее в специальную главу, но все эти обращения оставались без ответа.

Казанник А.И. предлагал два варианта определения статуса прокуратуры, один развернутый с краткой характеристикой всех функций прокуратуры России и второй усеченный вариант, направленный лишь на сохранение прокуратуры как единой системы органов государственной власти.

Развернутый вариант статуса прокуратуры состоял в следующем:

Глава 8. Прокуратура. Статья 129

1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
5. Прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов на всей территории Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, координирует работу правоохранительных органов по предупреждению и раскрытию преступлений, обеспечению неотвратимости наказания за их совершение.

6. Полномочия, организация  и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом¹⁸.

В период обсуждения правового  статуса прокуратуры было очевидным, что на Президента РФ Б.Н. Ельцина  оказывали давление те политические силы, которые боялись укрепления государственной власти, наведения порядка в стране, соблюдения законности при приватизации собственности. Прикрываясь завесой социальной демагогии, эти силы намеревались жить не по закону, а «по понятиям», ловить рыбу в мутной воде хаоса и разрухи.

В результате в, утвержденную на референдуме 12 декабря 1993 года, Конституцию  РФ была включена статья 129 в седьмую  главу «Судебная власть» в  усеченном варианте, предложенном Казанником А.И.

Положения статьи 129 Конституции РФ состоят в следующем:

1. Прокуратура Российской  Федерации составляет единую  централизованную систему с подчинением  нижестоящих прокуроров вышестоящим  и Генеральному прокурору Российской  Федерации.

2. Генеральный прокурор  Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

3. Прокуроры субъектов  Российской Федерации назначаются  Генеральным прокурором Российской  Федерации по согласованию с  ее субъектами.

4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

5. Полномочия, организация  и порядок деятельности прокуратуры  Российской Федерации определяются  федеральным законом.

Согласно ст. 129 Конституции  РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев, вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. ст. 10, 11 Конституции РФ).

В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями гл. 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.

В результате можно сделать  следующий вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.

К числу таких органов  относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.

Организационная обособленность прокуратуры России состоит в  том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.

Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры  России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст.ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ).

Таким образом, прокуратура является самостоятельным  органом государственной власти, занимающая особое место в системе  «сдержек» и «противовесов» в разделении властей. Основные принципы деятельности и организации прокуратуры закреплены в Конституции РФ (ст. 129), Федеральном законе от  17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» и др.

2.2. Проблемы определения функций конституционно-правового статуса прокуратуры РФ и пути их решения

Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной  власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти. Все эти свойства указывают на то, что Прокуратуры Российской Федерации имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти.

Для выявления конституционно-правового статуса прокуратуры необходимо исходить именно из общего понятия государственной власти в ее единстве и неделимости по своему источнику и носителю. Из всех концепций власти, рассматриваемых в литературе, следует избрать функциональную концепцию власти, поскольку именно она способствует раскрытию руководящей роли любого общественного союза или коллектива людей по управлению обществом¹⁹.

Единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами ее осуществления и особой структурой внутренней организации. С учетом функционального назначения органов государства выделяются различные ветви власти, которые в зависимости от характера полномочий их органов самостоятельно действуют в пределах собственной компетенции, одновременно взаимодействуя и уравновешивая друг друга.

Идея разделения властей  Монтескье получила свое правовое закрепление  в конституциях большинства западных государств. Именно такой подход нашел отражение и закрепление в Конституции РФ 1993 г.: государственная власть в РФ разделена на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Разделение властей рассматривается как "общецивилизованный уровень". Есть универсальная модель, сложившаяся на Западе, и нам остается лишь воспользоваться ею. Но то, что применение этой универсальной модели есть сложнейшая проблема стало ясно не сразу. Как применить типовой международный опыт к особым условиям России, по многим параметрам весьма далекой от современного Запада? Решение такой задачи было бы равнозначно новому "открытию" демократии, её своеобразных, а возможно, и уникальных форм²⁰.

Анализ реальной действительности позволяет выделить основные внутренние функции Российского государства: обеспечение народовластия, охраны прав и свобод граждан, а также законности и правопорядка. Осуществление этих функций является предметом прокурорско-надзорной деятельности прокуратуры как органа государства. На прокуратуру возлагается, прежде всего, обеспечение реализации норм права, содержащихся в Конституции РФ, законах и других нормативных актах, т.е. соблюдение принципа законности.

Прокурорский надзор возникает не потому, что учреждается прокуратура, а потому, что с возникновением законности в государстве появляются органически связанные между собой объективные потребности в обеспечении ее единства и направленная на это функция надзора. В результате до возникновения прокуратуры, складываются, развиваются и изменяются соответствующие общественные отношения по осуществлению надзора за законностью как предмет правового регулирования, способствующий внедрению единой законности в государстве.

Вопрос о месте российской прокуратуры в системе ветвей государственной власти в последние  годы обсуждается особенно активно. Эта проблема проистекает именно из-за того, что Конституция РФ не содержит законодательного ответа на рассматриваемый вопрос.

Законодательством о  прокуратуре Российской Федерации предусмотрен ряд форм участия прокурора в судопроизводстве, но это далеко не исчерпывающий перечень полномочий российской прокуратуры. В современном государстве большая роль принадлежит прокуратуре при осуществлении ею надзора за соблюдением законов (в том числе Конституции России), их соответствием правовым актам.

Более того, в судебном процессе прокурор выступает как самостоятельная сторона, а не от имени и по поручению судебных органов, и в организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органами.

С течением времени, в  результате решения вопроса о конституционно-правовом статусе прокуратуры РФ появились следующие основные точки зрения.

Согласно первой точке зрения прокуратура не входит ни в одну из ветвей названной триады властей и занимает особое место. Это положение верно, но представляет собой только часть ответа. Государственный механизм – целостная система, и важно определить не то, чем не является прокуратура, а то, чем она является.

Вторая точка  зрения сводится к тому, что прокуратура, как и Президент РФ, будучи внесистемной частью разделения властей, имеет отношение ко всем трем традиционным ветвям власти или участвует в них. Этот тезис тоже не определяет особого места прокуратуры в системе государственной власти, а участие органов государства в деятельности других ветвей государственной власти на основе признанного во многих странах принципа дополнительности практически присуще всем им. Исполнительная власть обладает правом законодательной инициативы, судебная власть применяет законы, существует так называемое делегированное законодательство органов исполнительной власти, допустимость такого порядка в России признает Конституционный Суд РФ, и эта практика в особой форме существует. В некоторых странах действует прецедентное право, когда решения определенных судов выполняют роль закона и т.д.