Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: проблемы конституционно-правового регулирования

По третьей точке зрения, прокуратура, как и, например, избирательные комиссии – это исполнительная власть, ее органы входят в эту ветвь. Но прокуратура осуществляет надзор за исполнением Конституции и законов органами исполнительной власти, в том числе в определенной форме и Правительством РФ. Поэтому вряд ли верно включать в одну ветвь власти систему контролирующих и контролируемых органов.

Четвертая точка  зрения. Утверждается, что прокуратура в России – особая, четвертая ветвь государственной власти. Прокуратура является видом государственной власти, она выполняет свою роль как система сдержек и противовесов в разделении властей.

Вернемся к концепции  разделения властей в ее традиционном варианте. В статье 10 Конституции РФ, говорится о законодательной, исполнительной и судебной государственной власти. Слова «ветвь» (власти) в Конституции РФ нет, но оно общеупотребительно и присутствует во многих других конституциях. Вместе с тем наряду с этой триадой в ч. 1 ст. 11, по существу, заявлена четвертая ветвь государственной власти. В этой статье говорится, что государственную власть в РФ осуществляют: Федеральное Собрание РФ (законодательная власть), Правительство РФ (согласно ст. 110 Конституции исполнительная власть), Суды (судебная власть), а также Президент РФ, который в этом перечне назван первым. Таким образом, допускается появление власти, не входящей в указанную триаду. Данное обстоятельство весьма важно для дальнейших рассуждений о статусе (месте) прокуратуры в системе государственной власти.

Рассмотрим основные мнения исследователей об определении статуса и места прокуратуры России в системе государственной власти.

Велиев И.В. утверждает, что прокуратура не является и не должна являться органом законодательной власти. Это обусловлено тем, что порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ по представлению Президента РФ осуществляется Советом Федерации и обязанность Генерального прокурора ежегодно представлять палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране ни в коей мере не свидетельствуют о подчиненности либо вхождении прокуратуры в законодательную или исполнительную ветвь власти. Более того, Генеральный прокурор РФ осуществляет надзор за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, руководители которых входят в состав Совета Федерации и назначают его на должность, а также освобождают от нее.²¹

В то же время анализ законодательных  положений o прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ, ст. 1, 4 и др. Федерального закона "О прокуратуре РФ") позволяет сделать вывод, что органы прокуратуры составляют единую, самостоятельную, иерархически выстроенную и обособленную систему органов и должностных лиц,  не  зависимых от "внешних" воздействий. Следовательно, говорить об их принадлежности законодательной, а равно судебной или исполнительной, власти не оправданно. Современная российская прокуратура не участвует в процессе принятия законов и даже не имеет права законодательной инициативы, хотя, прокуратура должна обладать правом законодательной инициативы, поскольку в ходе прокурорских проверок достаточно часто выявляются пробелы и противоречия в законодательстве, его несовершенные стороны.

Особую актуальность в последнее время приобрели предложения об отнесении органов прокуратуры к исполнительной ветви власти, и в частности о включении прокуратуры в состав Министерства юстиции РФ. Однако деятельность органов исполнительной власти является управленческой. Прокуратура же не осуществляет управление государственными делами, не принимает в этих целях управленческих решений властного характера. Применительно к органам исполнительной власти назначение прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением этими органами (их должностными лицами) законов и соответствием закону принимаемых ими правовых актов. Вся деятельность органов государственного управления по исполнению законов и их контролю в полной мере поднадзорна прокуратуре.²²

Интересной  представляется точка зрения о включении  прокуратуры в так называемую президентскую власть. Сторонники этой позиции считают, "что органы прокуратуры  должны занять свое место "под крылом президента", стать органом президентской  власти". Свою позицию они аргументирует близостью функций прокуратуры и президента. "Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета РФ и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В связи с этим полномочия прокуратуры должны в большей мере помогать президенту страны реализовывать свои права. Близость к президенту будет оправдана и исторически, поскольку прокуратура и создавалась как "око государево", лишь впоследствии обрела свою самостоятельность"²³.

На основании выше сказанного можно сделать вывод, что подчинение прокуратуры исполнительной, законодательной либо судебной власти приведет к разрушению складывающейся в государстве системы «сдержек и противовесов», усилит опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебные применяют законы, нарушение которых чревато тяжкими последствиями. Без независимого прокурорского надзора практически не будет механизма реагирования на нарушение законов судами. А если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что она будет осуществлять надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной степени судебной властью.

Итак, прокуратура, выступая органом государственной власти, призвана быть важным инструментом в системе «сдержек и противовесов» других ветвей власти. Кроме того, она должна способствовать согласованности и скоординированности действий властей, уравновешивать их, дабы ни одна из ветвей власти не могла возвыситься над другими и подавлять их. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единство власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.

Проведенный анализ основных проблем определения конституционно-правового статуса прокуратуры России, а также изложенных точек зрения исследователей об определении статуса и места прокуратуры в системе государственной власти можно сделать следующий вывод: Прокуратура может быть признана самостоятельной ветвью власти с сохранением за ней всех, закрепленных действующим законодательством, функций (в том числе и надзорных).

Кроме того Мельников  Н.В. в своей статье дает определение прокурорской власти: Прокурорская власть – вид государственной власти, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, а также уголовного преследования²⁴.

Предложенные ниже меры законодательного характера направлены на обеспечение эффективного функционирования органов прокуратуры, единства действий всех ветвей власти, которое обеспечивается системой "сдержек и противовесов". Наряду с необходимостью повышения правового статуса прокуратуры как органа, входящего в систему государственной власти, и выделения в Конституции РФ раздела о прокуратуре, в котором будут описаны ее задачи, функции, объекты надзора и порядок назначения высших должностных лиц, представляется важным в ст. 10 и 11 Конституции РФ закрепить самостоятельность прокурорской власти, а в отдельной главе "Прокурорская власть" – ее осуществление посредством прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, а также посредством уголовного преследования.

С учетом этого прокурорская система должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, а полномочия, организация и порядок деятельности Прокуратуры РФ надлежит определять федеральным конституционным законом, по аналогии организации деятельности судов (ч. 3 ст. 128 Конституции РФ).

Кроме того, в  ч. 1 ст. 104 Конституции РФ необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а в ч. 2 и 4 ст. 125 Конституции РФ – закрепить его право обращения с запросом в Конституционный Суд РФ (первый шаг на пути укрепления прокурорской власти уже был сделан, Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской Федерации получил право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ).

В Конституции РФ следует отразить, что Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; Генеральный прокурор РФ назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Однако назначение прокуроров субъектов РФ должно производиться Генеральным прокурором РФ самостоятельно, без согласования с субъектами РФ.

В Конституции РФ важно определить общие цели и направления деятельности прокуратуры. Причем функции прокуратуры надо изложить применительно к п. 2 и 3 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Вместе с тем не требует самостоятельного закрепления такая функция, как надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как все сферы прокурорско-надзорной деятельности (надзор за исполнением законов, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие и т.д.) направлены на защиту именно прав и свобод граждан. Эта правозащитная функция прокуратуры может быть подтверждена в Федеральном конституционном законе «О прокуратуре Российской Федерации».

III. Заключение

В курсовой работе была рассмотрена прокуратура России в рамках конституционной системы власти, представлены основные принципы организации и деятельности, рассмотрен вопрос об определении места прокураты в системе власти, а также проанализированы основные подходы к определению проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры и возможные пути решения.

Из всего вышеизложенного  можно сделать следующие выводы.

Прокуратура представляет собой самостоятельную структуру  в государственном механизме, и  нет необходимости относить ее к  той или иной ветви власти. Это следует из ее правовой природы. Прокуратура – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Прокуратура России составляет единую централизованную систему  с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура  не относится к числу государственных  органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть

Сейчас прокуратура  Российской Федерации играет активную роль в охране и защите прав и  свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению  и развитию правового государства.

На протяжении всей истории существования института  прокуратуры в постсоветской России обсуждается вопрос о её правовом статусе, месте в системе разделения властей, наборе функций и полномочий. В последнее время из функций прокуратуры исключены такие, как надзор за законностью судебных решений, осуществление предварительного расследования, уменьшен объём полномочий по надзору за следствием. Обсуждается вопрос о включении прокуратуры в систему министерства юстиции либо передаче ему функции общего надзора и т.д. Все это многообразие мнений свидетельствует о необходимости разрешить возникшую ситуацию законодательным путем.

На современном этапе  развития государственная власть находится только в начале пути её укрепления, в стране не установлена диктатура закона, казнокрадство и чиновничий произвол находятся на высоком уровне, правовой нигилизм, как граждан, так и чиновников, чрезмерно высок. При такой ситуации, учитывая исторический опыт, прокуратура не может быть придатком органа исполнительной власти, её нельзя ограничивать в функциях и полномочиях. Более того, некоторые из них должны быть расширены. В то же время имеющиеся функции должны быть структурированы, прокуратура в целом и отдельные прокуроры должны быть лишены всякой зависимости и заинтересованности в результатах работы органов исполнительной и судебной власти, их задача должна состоять в том, чтобы наблюдать и пресекать все нарушения закона, как было наказано основателем российской прокуратуры Петром I.

Лишение или ограничение  основных надзорных функций, передача прокуратуры из самостоятельного надзорного органа в систему министерства юстиции означало бы начало этапа непродуктивного государственного развития страны, ухудшение качества надзора за системой государственного механизма.

В последнем разделе работы были подробно рассмотрены основные точки зрения на проблемы конституционно-правового статуса прокуратуры. В итоге был предложен вариант выделения прокуратуры в отдельную ветвь власти с конкретными предложениями по изменению законодательства, в том числе Конституции РФ, направленных на практическое закрепление правового статуса прокуратуры.

VI. СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Список нормативных актов:

1. Конституция РФ от 12.12.1993 г.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 17.11.1995 № 168-ФЗ, от 10.02.1999 № 31-ФЗ, от 19.11.1999 № 202-ФЗ, от 02.01.2000 № 19-ФЗ, от 29.12.2001 № 182-ФЗ, от 28.06.2002 № 77-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 05.10.2002 № 120-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 15.07.2005 № 85-ФЗ, от 04.11.2005 № 138-ФЗ, от 02.03.2007 № 24-ФЗ, от 05.06.2007 № 87-ФЗ, от 24.07.2007 № 214-ФЗ, от 25.12.2008 № 280-ФЗ, от 17.07.2009 № 171-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 № 3-П, от 11.04.2000 № 6-П, Федеральными законами от 27.12.2000 № 150-ФЗ, от 30.12.2001 № 194-ФЗ, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 № 13-П, от 18.07.2003 № 13-П).
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".