Конституционный контроль в России

Новая Конституция  РФ внесла существенные изменения в организацию и деятельность парламента страны. Громоздкая, «двухэтажная», не оправдавшая себя на практике, прежняя структура парламента в лице Съезда народных депутатов и Верховного Совета была заменена. Парламент Российской Федерации стал именоваться Федеральным Собранием, которое определяется Конституцией РФ как представительный и законодательный орган. Заметим, что новая Конституция отказалась от определения парламента как высшего органа государственной власти, как это было в прежнем Основном законе РФ. И это не случайно. Такой подход более полно обеспечивает осуществление принципа разделения властей, их равенства. В новой Конституции РФ фактически отсутствуют положения, касающиеся полномочий парламента в сфере конституционного контроля. Пожалуй, прямое отношение к данной области имеет лишь право Совета Федерации назначать на должности судей Конституционного Суда. Все это, однако, не означает, что парламент устраняется от конституционного контроля. Эта функция остается для него одной из важнейших. Будучи органом, принимающим законы, парламент, естественно, имеет и право отмены законов, не соответствующих Конституции. Еще большая роль принадлежит Федеральному Собранию в деле осуществления предварительного конституционного контроля в ходе подготовки и принятии законопроектов. Основная нагрузка здесь ложится на комитеты и комиссии Совета Федерации и Государственной Думы. Следовательно, парламент РФ является важнейшим элементом системы органов конституционного контроля.⁶

Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля — Конституционный Суд РФ. Тем самым было отклонено предложение о создании Конституционной коллегии в составе Верховного Суда. Конституция урегулировала важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью Конституционного Суда. Внесены существенные изменения в правовой статус данного органа по сравнению с предусмотренным Конституцией 1978 г. и Законом о Конституционном Суде 1991 г. Отметим три основных момента, отраженных в Конституции 1993 г.: новый численный состав Конституционного Суда; основные его полномочия; юридическая сила и последствия его решений. Конституция решила также судьбу персонального состава прежнего Конституционного Суда РФ, включив во второй раздел норму о том, что после вступления в силу Конституции судьи всех судов Российской Федерации сохраняют свои полномочия до истечения срока, на который они были избраны. Вакантные должности замещаются в порядке, установленном настоящей Конституцией. Следовательно, судьи Конституционного Суда, избранные в 1991 г., продолжили свою работу.

Таким образом, Конституция РФ закрепила трехзвенную  систему органов конституционного контроля на федеральном уровне. В  целом ее можно отнести к такому виду, как парламентская и специализированного  органа конституционного контроля. Основная роль в осуществлении конституционного контроля отведена в России парламенту и Конституционному суду.⁷

Принятие Конституции  Российской Федерации открыло новый  этап становления и развития конституционного правосудия в России. Но понадобилось ещё семь месяцев, чтобы 12 июля Совет Федерации одобрил принятый Государственной Думой 24 июня 1994 года Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» 21 июля 1994 года этот закон явившимся первым в ряду федеральных конституционных законов, принятие которых предусматривается Конституцией Российской Федерации 1993 года, был подписан Президентов Российской Федерации и со дня официального опубликования 23 июля 1994 года вступил в силу.

В феврале 1995 года завершилось формирование полного состава Конституционного Суда. По представлению Президента Российской Федерации судьями были назначены профессора М.В. Баглай, В.Г. Стрекозов, В.А. Туманов, О.С. Хохрякова, а также авторитетные практики Ю.М. Данилов и В.Г. Ярославцев. В марте 1995 года Председателем Суда был избран В.А. Туманов, заместитель Т.Г Моршакова, секретарём суда Ю.Д. Рудкин. Тем самым было положено начало реальному функционированию модели конституционного строя России, базирующегося на принципе народовластия как основе государства, федерализме, государственном суверенитете, правах и свободах человека как высшей ценности, верховенства права, политическом плюрализме, разделении властей, многообразии форм экономической деятельности, полноправном участии России в мировом сообществе.⁸

§ 2 Формы осуществления конституционного контроля

В литературе предлагается следующие формы конституционного контроля.

Во-первых, по времени  применения конституционного контроля отметим предварительный и последующий. Определяющим в данном случае является момент контроля.⁹

Конституционный контроль называется предварительным, когда уполномоченные на то органы дают свои заключения о соответствии конституции тех или иных актов до вступления их в силу. Как правило, такой контроль осуществляют конституционные советы, к которым обращается президент или определенная законом группа депутатов (обычно из оппозиции) с просьбой (проверке конституционности принятого закона до подписания его президентом.¹⁰

К числу преимуществ предварительного контроля можно отнести:

1. Предварительное  уточнение вопроса конституционности,  которое укрепляет надежность  и стабильность правовой системы;

2. Способствует  наиболее результативной работе законодателя и повышению его авторитета;

3. Предотвращает  сложности, которые могут возникнуть, если действующий в течение  лет закон или его положение признано неконституционным;

4. До ратификации  международного договора и принятия  государством международных обязательств обеспечивает окончательное и авторитетное решение по вопросу конституционности этих обязательств.

Недостатками предварительного контроля можно считать:

1. Зачастую фактические  и возможные последствия нормативных  актов невозможно в полной мере выявить на ранней стадии. С первого взгляда кажущийся конституционным закон или его отдельное положение во время его применения в жизни могут проявить себя как неконституционные, когда вопрос касается столкновения конкретных интересов;

2. Трудная задача  принимать решение, притом окончательное,  о конституционности закона (зачастую  содержащего сотни статей) в течение одной или нескольких недель;

3. Социально-экономические,  как и общественные условия,  которым закон был адресован  изначально, могут претерпеть качественные изменения, в условиях которых применение закона может привести к неконституционной ситуации;

4. Предварительный контроль правовых норм может помешать законодательному органу оперативно реагировать на урегулирование многих отношений, особенно, если возбуждение дела в Конституционном суде приостанавливает применение закона до решения Суда.

Эти недостатки возможно преодолеть при помощи сочетания  двух форм контроля.¹¹

При  последующем  конституционном контроле спор о конституцион-ности того или иного акта рассматривается лишь после того, как этот акт вступил в силу. Законы и иные правовые акты, признанные неконституционными, либо сразу аннулируются, либо запрещаются к публикации (и, следовательно, не вступают в силу), либо, наконец, они остаются в сводах законов, но не могут применяться судами и другими органами государства. Во многих странах возможны и те, и другие последствия. Как правило, решение специализированного органа конституционного контроля является окончательным и обжалованию не подлежит.¹²

Во-вторых, по правовым последствиям конституционный контроль может быть консультативным и постановляющим. В первом случае соответствующий орган имеет право высказаться по предложенным ему на рассмотрение актам с точки зрения их соответствия Основному закону. Консультативный контроль не связан с инициативой запроса; заключение органов контроля в таких случаях обладает моральной, а не юридической силой. Постановляющим признается такой контроль, при котором компетентные органы принимают решение о соответствии акта Конституции, причем это решение носит обязательный характер. В результате такого вердикта какой-либо акт объявляется соответствующим или противоречащим Основному закону.

В-третьих, по своей  обязательности конституционный контроль может быть обязательным и факультативным. В первом случае – любой акт в обязательном порядке, независимо от чьей-либо воли должен быть проверен с точки зрения соответствия Основному закону. Факультативный контроль имеет место в случае, когда его проведение зависит от чьей-либо воли: органа, должностного лица, индивида.

В-четвертых, по форме конституционный контроль может быть абстрактным и конкретным (индивидуальным). Абстрактным контроль является в тех случаях, когда рассматривается соответствие Конституции акта или его части вне связи с конкретными обстоятельствами. Вынесенное решение подтверждает конституционность или аннулирует как весь акт, так и его части.

Часть 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации устанавливает полномочия абстрактного  конституционного  контроля.   Абстрактный контроль осуществляется  только по запросам субъектов, перечисленных в части 2 статьи 125, и означает проверку конституционности актов, указанных в части 2 статьи 125, независимо от их применения и наличия жалоб на нарушение этими актами  конституционных  прав и свобод или иных положений Конституции.                                          

Существует исчерпывающий перечень субъектов, правомочных возбуждать процедуру абстрактного конституционного контроля. К их числу отнесены: Президент РФ, Совет Федерации,  Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ,  органы  законодательной  и  исполнительной  власти субъектов РФ. 

Пункт «а» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень федеральных нормативных актов, в отношении которых осуществляется последующий абстрактный конституционный контроль:  федеральные законы (имеются в виду все законы, принятые на федеральном уровне, в том числе и федеральные конституционные законы,  а также не  утратившие силу  законы РФ,  принятые Верховным Советом РФ до 1994 г.),  нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации,  Государственной Думы (хотя Совет Федерации и Государственная Дума по отдельности не  обладают законотворческими полномочиями,  согласно Конституции они имеют право принимать ряд нормативных  актов, например,  регламенты своей деятельности, постановления об объявлении амнистии). Проверка конституционности ненормативных (индивидуальных) актов этих федеральных органов,  а также любых актов всех других федеральных государственных органов относится к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.                    

  Согласно пункту "б"  части 2  статьи 125 Конституции Российской Федерации,  объектом  последующего абстрактного конституционного контроля могут быть любые нормативные акты субъектов РФ, кроме тех, которые относятся  к  сфере  их  исключительного ведения.  Согласно пункту "в" - договоры между федеральными органами  государственной  власти и органами государственной власти субъектов РФ и договоры между  органами  государственной власти субъектов РФ.                                 

Договор, подлежащий ратификации, может стать предметом абстрактного конституционного контроля до одобрения Советом Федерации принятого Государственной Думой закона о ратификации договора,  а  не  до "ратификации Государственной Думой",  как это может показаться исходя из текста статьи 89 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации». ¹³  

Конкретный  контроль всегда связан с обстоятельством, возникшим в процессе применения изданного правового акта. Конкретный контроль не аннулирует оспариваемого акта или отдельных его положений; акт или его часть “замораживается”, они не действуют в пространстве и во времени после вынесения решения.¹⁴  

 Конкретный  конституционный контроль означает  проверку конституционности законов  (или  нормативных  актов, фактически играющих роль закона),  применяемых в конкретных случаях в связи с жалобами частных лиц на  нарушение  их  конституционных прав и свобод законоприменительными решениями или в связи с обращениями правоприменительных органов,  сомневающихся в конституционности применяемых законов. Подзаконные нормативные акты, применение  которых  нарушает,  по мнению частных лиц,  их конституционные права и свободы,  должны обжаловаться в суд,  осуществляющий  полномочия административной юрисдикции.                                                

Часть 4 статьи  125 Конституции Российской Федерации называет лишь два  вида субъектов,  обращение которых в Конституционный Суд может быть поводом к рассмотрению дела в порядке конкретного конституционного контроля.  Это граждане (с учетом положений части 1 статьи  19, части 1 и части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации – не только  граждане  РФ,  но и иностранные граждане и лица без гражданства),  обращающиеся с жалобами на нарушение законом конституционных прав и свобод, и суды, обращающиеся с запросами о проверке конституционности  закона, применяемого  ими  в конкретном деле.  Соответственно и Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде регламентирует конкретный  конституционный контроль  в  главе XII "Рассмотрение дел о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных  прав  и свобод граждан" и в главе XIII "Рассмотрение дел о конституционности законов по запросам судов".