Общая характеристика контрольно-финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации

Глава 1 Общая характеристика контрольно-финансовой деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации.

§ 1.1 Понятие, сущность, основные элементы финансового контроля и его осуществление в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Контрольная функция  финансов обеспечивает контроль процесса стоимостного распределения и перераспределения общественного продукта, формированием и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

По «Толковому словарю» В. Даля, слово «контроль» означает учет, проверку счетов, отчетности, а также присутственное место, занимающееся проверкой счетов.¹ Согласно «Словарю русского языка» С. Ожегова, «контроль» - это проверка, а также наблюдение с целью проверки.² В Оксфордском словаре дано три значения глагола «контролировать»: 1) проверять, а, следовательно, и регулировать; 2) требовать отчета; 3) сдерживать и направлять свободу действий.³ Задача контроля: математическое наблюдение за сохранностью и эффективным, расчетным и бережным использованием всех производственных ресурсов; предотвращение возможных фактов нецелевого использования, разбазаривания, хищений, порчи, незаконного изъятия материальных ценностей; изыскание неиспользованных ресурсов, повышение эффективности работы учреждения⁴. В Лимской декларации о руководящих принципах финансового контроля, принятой в октябре 1977 г. на IX конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), указано, что организация государственного финансового контроля (далее – ГФК) – это обязательный элемент управления, который влечет за собой ответственность перед обществом.⁵

ГФК – это явление, порожденное контрольной функцией финансов. На основании исследования исторического опыта, точек зрения современных авторов на сущность и функции государственного финансового контроля, изучая государственный финансовый контроль как объект, мы можем смотреть на него с различных точек зрения (выделять различные его аспекты), например экономической, правовой, социальной и др., а в выделенном предмете – соответствующую ему сущность. Таким образом, говоря о государственном финансовом контроле, можно выйти в своем исследовании на его социальную, экономическую, правовую сущности. Сущность государственного финансового контроля с различных точек зрения (рисунок 1 приложение 1) и др. (например, экологическую, научно-техническую⁶).

Ставя вопрос об экономической  сущности ГФК как объекта, мы фокусируем свое внимание на его важнейшей предметной сфере как сфере экономической. Последнее обстоятельство, как показал анализ существующей научной и учебной литературы по организации ГФК, чрезвычайно важно. Практически ни один источник не ставит вопрос о различении сущностей ГФК, что приводит к неоправданному смешению его имеющихся форм (конкретных финансовых проверок) или его функций. Другими словами, анализ глубинных экономических закономерностей, их экономической сущности, который свойственен экономической науке, зачастую подменяется нормативным походом, то есть анализом правовых форм проверок, критикой нормативной базы и в итоге спором, что такое ГФК.

Таким образом, экономическая сущность ГФК характеризуется денежными отношениями, складывающимися у государства с юридическими и физическими лицами. Конкретными формами проявления категории являются виды проверок за порядком образования и использования денежных средств, осуществляемые органами финансового контроля в предусмотренных законом случаях.

ГФК можно отнести к экономической категории, так как он имеет объективную природу, существует помимо нашего сознания, в то же время человек познает эту экономическую категорию, пытается воздействовать на нее, использовать ее свойства и возможности.

По своей природе  экономическая категория государственного финансового контроля носит объективный характер, отражает действительные финансовые отношения, которые существуют в экономике. Эта категория выражает общие закономерности, свойственные всем экономическим отношениям, так как ГФК находится в тесной взаимосвязи с другими финансовыми категориями – государственные расходы, налогообложение, государственный кредит и т.д. В то же время ГФК  имеет свои отличительные черты, собственную форму движения, то есть свои функции, которые выделяют их из всей совокупности финансовых категорий.

ГФК тесно влияет на процесс  распределения и перераспределения  денежных фондов. Контрольная функция проявляется уже в ходе распределения ВВП по соответствующим фондам и представляет собой контроль за тем, на сколько правильно осуществлено формирование этих фондов. Кроме того, контрольная функция проявляется в ходе проверки расходования средств по их целевому назначению.⁷

Из данного утверждения  вытекает и необходимость ГФК. Имея бюджетный фонд, государству необходимо контролировать его использование, для выполнения функций, возложенных на государство.

Таким образом, ГФК – это экономическая категория, которая выражает совокупность экономических отношений между государством и юридическими и физическими лицами по поводу распределения и перераспределения национального дохода, путем проведения, на базе методов финансового контроля, проверок за правильностью использования денежных фондов при выполнении  государством своих функций.

С организационно-правовой стороны ГФК – это законодательно установленные отношения, между государством,  юридическими и физическими лицами по поводу исполнения последними своих функций в соответствии c требованиями законодательных и иных нормативных документов.

Как уже отмечалось, сущность ГФК освещается в научной и учебной литературе преимущественно именно с этой стороны. Проводя исследование, нами были рассмотрены мнения различных авторов, с целью поиска определения понятия «ГФК», которое наиболее полно и точно раскрывало бы его смысл, его сущность.

Л.Н. Овсянников считает, что государственный финансовый контроль – это реализация права государства законными путями защищать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан через систему законодательных, организационных, административных и правоохранительных мер.⁸ Данное определение, видимо, имеет излишне обобщенный, отвлеченный характер, не раскрывает реальных проявлений предмета исследования.

По мнению Н.Д. Погосяна, «контроль в сфере финансов можно  определить как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности»⁹. Настоящее определение не содержит полного указания качественных характеристик предмета исследования.

По мнению С.О. Шохина, под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему надзора наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности их деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета.¹⁰ В данном определении не указаны такие его объекты, как государственная собственность и ее использование подконтрольными органами.

А.Н. Козырин указывает, что «под финансовым контролем следует  понимать осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности».¹¹ Данное определение финансового контроля, достаточно подробно раскрывающее его сущность, все-таки не содержит указания на его системность. В то же время высокая степень действенности финансового контроля в период существования административно-командной системы, несмотря на его очевидные изъяны, была обусловлена именно тем, что в то время он представлял собой целостную систему и функционировал как единая система.

Таким образом, не одно из определений не раскрывает в полной мере правовую сущность понятия «ГФК». В нормативных документах также сущность этого понятия дается не в полной мере.

Первым правовым актом, регламентирующим само понятие и вопросы организации ГФК в Российской Федерации, служит указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации». Указом установлено, что ГФК в Российской Федерации включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, за организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием  внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ. На протяжении более чем 10 лет с момента выхода указа, не было создано нормативных документов, уточняющих понятие финансового контроля.

В Бюджетном кодексе  Российской Федерации, который вступил  в действие с 1 января 2000 г., раздел IX называется «Государственный и муниципальный финансовый контроль». При этом его содержание в данном документе законодательно не определяется.¹² Вместе с тем принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации само по себе означает шаг вперед в формировании правовой базы финансовой деятельности государства и государственного финансового контроля, в частности. Однако целый ряд проблем, касающихся стратегии, тактики, методологии государственного финансового контроля, и ряд других по-прежнему законодательно не решены.¹³

Для выработки определения  соответствующего современным требованиям, отражающего структуру, механизм, процесс и систему реализации контрольных функций необходимо рассмотрение составляющих категории «ГФК» (см. рисунок 1 приложения 2).¹⁴

ГФК за деятельностью экономического субъекта осуществляется организационно-управленческими структурами и должностными лицами, имеющими контрольные полномочия. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в термине «ГФК» определение «государственный» указывает на объект контроля, в данном случае представленный государством, а точнее государственной финансовой сферой.

ГФК реализуется в виде совокупности действий по проверке финансовых и связанных с ними вопросов деятельности органов управления и хозяйствования с применением определенных форм и методов его организации. ГФК – это контроль не за управленческой деятельностью отдельной части административного аппарата, а за всей финансово-хозяйственной деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления, а также за законностью и своевременностью движения финансовых средств государства и органов местного самоуправления.¹⁵

В нерыночной экономике  основным объектом ГФК являются материально-вещественные процессы, то есть в ходе и в результате контроля происходит прямое воздействие на производство, распределение, обращение и потребление продукции в ее натуральной форме.¹⁶ Стоимостные категории при этом имеют значение обобщающих и измерительных показателей.

Для рыночной экономики ГФК является особой сферой деятельности, в которой на практике происходит естественное, органическое взаимодействие материальных и финансовых отношений в рамках единого товарно-денежного комплекса государства.¹⁷ Таким образом, объектом ГФК становится процесс использования финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности.

Периодически появляющиеся в науке мнения, что рыночные отношения способны к самоорганизации и не нуждаются в централизованных механизмах, а также могут самопроизвольно обеспечить необходимый контроль и эффективное функционирование экономики (например, в работе Р. Клитгаарда¹⁸), как показывает опыт, небесспорна. Автор согласен с мнением М. Пачковского, что «… эффективный рынок не создается сам собой, а является продуктом или результатом разумного законодательства и соответствующей этому государственной политики».¹⁹

Практика зарубежных стран свидетельствует, что рынок, особенно в период своего становления, эффективен при условии действия «сознательно функционирующих» контрольных механизмов. Но в то же время, объективный характер экономических законов не идентичен законам развития природы.  Так как рынок не может служить во всех случаях регулятором экономики, то государство, а также сознательная деятельность людей играют активную роль в регулировании этого процесса.

На определенном этапе  перехода к рынку возникает необходимость  трансформации механизма государственного вмешательства в процесс перераспределения финансовых ресурсов государства.²⁰

Рыночного контроля в  классическом смысле этого понятия не существует.²¹ Полностью децентрализованная рыночная экономика утрачивает организационные механизмы, объединяющие экономические субъекты в единую систему экономики страны. Поэтому, во избежание хаоса и развала рыночные отношения должны быть высокоорганизованными, контролируемыми. Способность рыночной экономики к самоорганизации обеспечивает государство путем разработки правил экономического поведения, имеющих общий характер для всех экономических субъектов. Известно, что в развитых странах государство осуществляет сильное контролирующее воздействие на рыночные отношения.

Применение различных  форм государственного воздействия  на экономику не означает, что рыночные отношения заменяются административными, поскольку государство может осуществлять контрольные полномочия лишь в рамках материальных и финансовых ресурсов, находящихся в его распоряжении. Необходимо подчеркнуть, что данные виды воздействия могут быть прямыми, что предполагает вмешательство государственных контрольных органов в производственную и хозяйственную деятельность в форме государственного регулирования.²²