Автор работы: Пользователь скрыл имя, 16 Апреля 2013 в 12:07, дипломная работа
Контрольная функция финансов обеспечивает контроль процесса стоимостного распределения и перераспределения общественного продукта, формированием и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.
По «Толковому словарю» В. Даля, слово «контроль» означает учет, проверку счетов, отчетности, а также присутственное место, занимающееся проверкой счетов.1 Согласно «Словарю русского языка» С. Ожегова, «контроль» - это проверка, а также наблюдение с целью проверки.2 В Оксфордском словаре дано три значения глагола «контролировать»: 1) проверять, а, следовательно, и регулировать; 2) требовать отчета; 3
В науке давно выявлено, что процессы децентрализации контроля должны сопровождаться усилением централизованного контроля или разработкой такого механизма финансового контроля, который бы обеспечил высокую эффективность его деятельности.23
При рассмотрении финансового контроля, необходимо рассмотрение его принципов, то есть основных правил, охватывающих контрольные процедуры в целом, так как соблюдение принципов является ключевым условием достижения целей и задач ГФК.24 Также необходимо изучения требований к организации ГФК. В экономических источниках, часто, не делается разделения между принципами и требованиями, предъявляемыми к ГФК. Это в корне не правильно. Принцип это основное исходное положение, какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации.25 Требования обуславливают эффективность деятельности органов ГФК.
По нашему мнению в виде базовых принципов необходимо отметить следующие принципы финансового контроля (см. рисунок 1 приложение 3).26
Также важную роль играют требования, предъявляемые к финансовому контролю (см. рисунок 1 приложения 4)27.
Любая контрольная деятельность начинается с постановки цели. Целями ГФК являются обеспечение законного, рационального и эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов; действенного управления экономикой, соответствующего установленным нормам административной деятельности.28 Особенностью контрольной деятельности является тот факт, что она позволяет определить отклонения от установленных целей и тем самым способствовать последующей коррекции и получению эффективных результатов.
На настоящий момент разработано множество методик по осуществлению процесса ГФК.29 В общих чертах процесс проведения контрольного мероприятия можно разбить на три части: подготовка к проведению контрольных мероприятий, проведение контрольных мероприятий, реализация результатов по итогам контрольных мероприятий.
Таким образом, с точки зрения административно-правовой стороны, анализируя определения ГФК, различных авторов, приняв во внимание структуру, цели, принципы ГФК, можно рассматривать ГФК в Российской Федерации, как регулируемую правовыми нормами деятельность системы государственных органов и органов местного самоуправления по обеспечению законного, рационального и эффективного использования государственных финансовых и материальных ресурсов; действенного управления экономикой, соответствующего установленным нормам административной деятельности.
Можно выделить и социальную сущность ГФК, которая будет трактоваться, как общественное отношение между государством и другими социальными субъектами по поводу производства и потребления общественных продуктов (благ).
Таким образом, для наиболее полного определения сущности ГФК его изучение целесообразно осуществлять путем анализа составляющих элементов. Сущность ГФК можно рассматривать с экономической, административно-правовой, социальной и других точек зрения. В общем ГФК можно определить, как регулируемую правовыми нормами деятельность системы государственных органов и органов местного самоуправления по контролю за формированием, распределением, целевым, эффективным и законным использованием финансовых ресурсов, государственной и муниципальной собственности, предотвращению правонарушений со стороны должностных лиц, а также изысканию дополнительных источников поступлений материальных и финансовых ресурсов в бюджеты всех уровней.
В состав системы финансового контроля следует включить следующие элементы: нормативно-правовую базу контроля, определяющую, в частности, функции контроля, полномочия субъекта контроля, цели и задачи контроля; информационно-коммуникационное обеспечение контроля; субъект контроля; объект контроля; предмет контроля; механизм (виды, формы и методы) контроля; субъект, принимающий решение по результатам контроля (может совпадать с субъектом контроля); принятие решения по результатам контроля. Схема взаимодействия элементов системы финансового контроля представлена на рисунке 1 приложения 5.30 Внешняя среда контроля, не являясь элементом системы контроля, оказывает существенное влияние на субъект и объект контроля, а также на субъект, принимающий решение по результатам контроля.
Субъектами ГФК являются государственные органы, осуществляющие финансовый контроль и наделенные контрольными функциями в определенном нормативно-правовыми актами порядке. Более четкому представлению о субъектах контроля способствует их деление на органы внутреннего и внешнего финансового контроля. Внутренний контроль проводится специально созданными контрольными подразделениями в аппарате самой организации. Внешний же контроль за деятельностью какой-либо организации осуществляется контрольными органами, функционально и организационно независящими от нее.
Имеет практическое значение также деление контроля по признаку субъекта на ведомственный (в некоторых источниках именуемый как внутриведомственный) и вневедомственный. Ведомственный контроль осуществляется в подчиненной организации контрольно-ревизионными подразделениями самого министерства (иного органа исполнительной власти) или самой организации, а вневедомственный – контрольными органами, не входящими в структуру данного министерства. Принципиально, что ведомственный контроль может быть как внешним по отношению к данной организации (контроль со стороны специального контрольного органа министерства), так и внутренним (деятельность контрольных органов, созданных руководством самой организации). Вневедомственный же контроль всегда является внешним по отношению к контролируемой организации.
Субъектами финансового контроля в Министерстве обороны Российской Федерации являются следующие государственные органы, а также их должностные лица:
1. Органы вневедомственного ГФК: Контрольное управление Президента Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральном округе, Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы Федерального казначейства.
2. Органы ведомственного
В научной литературе достаточно стабильным является деление системы финансового контроля на следующие основные звенья (виды) в соответствии с субъектом контроля: государственный; муниципальный; внутренний (внутрихозяйственный); банковский; аудит; общественный.
Указанные звенья в свою очередь делят на подзвенья в соответствии с направлением (объектом) контроля, осуществляемого соответствующим субъектом. Например, ГФК принято делить на бюджетно-финансовый, налоговый, инвестиционный, валютный, таможенный и т.д.31
ГФК занимает особое место среди звеньев финансового контроля как средство реализации финансово-экономической политики государства. В соответствии с логикой исследования для определения места и роли финансового контроля в Министерстве обороны Российской Федерации в общей системе финансового контроля Российской Федерации (см. приложение 6) более пристальное внимание следует уделить ГФК.
Существование ГФК как важнейшей функции любого государства является обязательным условием нормального функционирования финансовой системы страны. При переходе к рыночной экономике Правительство РФ уделяло особое внимание на саморегулирующуюся экономику, функционирующую вполне стабильно и эффективно без вмешательства государства. Это послужило основанием для упразднения отдельных звеньев финансового контроля и ослаблением других, что привело соответственно к увеличению финансовых нарушений и злоупотреблений во всех сферах государственной деятельности.
Должностными лицами Финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации в ходе проведения контрольных мероприятий органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации выявлялись нарушения финансово-экономической и хозяйственной деятельности, которыми причинялся значительный ущерб государству. Так, по материалам доклада начальника штаба Тыла Вооруженных Сил Российской Федерации только в трех Центральных управлениях Тыла Вооруженных Сил РФ (ЦПУ МО РФ, ЦВУ МО РФ, ЦУП ВОСО) в результате ревизий финансово-экономической и хозяйственной деятельности контролирующими должностными лицами было выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере в 2008 г. – 2,6 млрд. руб., а в 2009 г. – 3,6 млрд. руб.32
Сложившаяся ситуация в экономике Вооруженных Сил Российской Федерации требовала от их руководства совершенствования системы ведомственного финансового контроля, в том числе изменения нормативно-правовой базы финансового контроля, выработки новых форм и методов его проведения.
Опыт развития и осуществления ведомственного финансового контроля показывает, что руководством Министерства обороны предприняты меры к усилению финансового контроля использования государственных ресурсов, выделенных на военное строительство.
Значительным преобразованиям были подвегнуты органы ведомственного финансового контроля в конце прошлого века. В 1998 г. согласно директиве Министра обороны Российской Федерации «О реорганизации органов финансово-хозяйственного контроля в Вооруженных Силах Российской Федерации»33 и приказа Министра обороны РФ «Об утверждении Положения о Финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации»34 из состава финансово-экономических и тыловых органов военного управления были выведены должности инспекторов-ревизоров и созданы финансовые инспекции как отдельные структурные подразделения, подчиненные непосредственно руководителям органов военного управления. Согласно требованиям этих же нормативных правовых документов в целях усиления контроля эффективного использования выделяемых денежных и материальных ресурсов были образованы Финансовые инспекции Главных и Центральных управлений Вооруженных Сил Российской Федерации.
В целях недопущения дублирования и проведения вторичных проверок одних и тех же вопросов финансово-экономической и хозяйственной деятельности, определенные преобразования проведены в системе планирования контрольных мероприятий органов ведомственного финансового контроля. Так, в 2004 г. Министр обороны Российской Федерации потребовал «согласовывать планы контрольно-ревизионной работы органов военного управления с планами контрольных мероприятий субъектов ГФК (Счетной палатой РФ, Федеральной службой по финансово-бюджетному надзору, Федеральной налоговой службой и др.)».35 Аналогичные направления координации контрольных мероприятий высказал глава Счетной палаты РФ С.В. Степашин, который потребовал от подчиненных должностных лиц:
– обеспечения согласованности планов работ органов ГФК;
– проведения совместных с ведомственными контрольными органами проверок;
– обмена результатами проведенных контрольных мероприятий;
– обеспечения «информирования общественности о негативе, а также о позитивных примерах».36
В соответствии с указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» ведомственными органами финансового контроля в целях пресечения экономических преступлений и ускорения процесса принятия решений по расследуемым уголовным делам, связанным с экономическими преступлениями в сфере военных финансов, налажено взаимодействие с органами Военной прокуратуры РФ, Федеральной службой безопасности РФ.37
Вместе с тем, в настоящее время остаются нерешенными ряд основополагающих методологических аспектов осуществления ведомственного финансового контроля, связанных, в первую очередь, с нормативным обеспечением процесса финансового контроля. Кроме того, анализ материалов ревизий органов военного управления, проведенных должностными лицами Финансовой инспекции Министерства обороны Российкой Федерации в 2008 г. показывает, что, по-прежнему, в их финансово-экономической и хозяйственной деятельности в целом наблюдается значительный размер выявленных финансовых нарушений в использовании государственных ресурсов (см. таблицу 1 приложение 7).
В 2008 г. в процессе ревизий и проверок
финансово-экономической и
Таблица - характеристика нарушений с материальными средствами в Министерстве обороны Российской Федерации в разрезе видов имущества и местам его использования за 2008 г. (в млн. руб.)рисунок 1 приложение738
Имущественный ущерб на сумму 1521,5 млн. руб. (см.таблицу1 приложение 9) так и не был возмещен государству, по причине невозможности принятия решений в процессе контрольных мероприятий. Размеры выявленного имущественного ущерба, причиненного государству в Министерстве обороны Российской Федерации в 2004 – 2008 гг. (см. рисунок 1 приложение 8).
Характеристика данных о непринятых решениях по возмещению имущественного ущерба в Министерстве обороны Российской Федерации рисунок 1 приложение 9
Особенности осуществления ведомственного финансового контроля деятельности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации предопределили построение системы ведомственного финансового контроля их деятельности. Системность контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности достигается комбинированным использованием различных форм и методов его осуществления. Их применение позволяет всесторонне изучить фактический материал объекта финансового контроля, уяснить последовательность действий контролирующих должностных лиц, определить достоверность источников информации, используемых в процессе контроля.
Система контроля финансово-экономической и хозяйственной деятельности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации включает в себя следующие элементы: 1) субъекты финансового контроля; 2) объекты контроля; 3) руководство и планирование контрольно-ревизионной деятельности; 4) правовую регламентацию организации финансового контроля, прав, обязанностей и ответственности должностных лиц в области финансового контроля; 5) виды, формы и методы контроля; 6) принципы контроля.