Парламентский финансовый контроль

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может  быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Следует также отметить, что в зависимости от уровня государственной  власти, органы которого осуществляют контрольную деятельность, государственный  финансовый контроль может быть федеральным  и региональным[14].

1.3. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

В ходе реализации задач  парламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированные  нормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными  субъектами по поводу определенного  объекта и имеют содержание, которое  раскрывается непосредственно через  соответствующие права и обязанности  их участников.

В настоящее время в  теории права под субъектами права  понимаются лицо или организация, за которыми государство признает способность  быть носителями субъективных прав и  юридических обязанностей[15]. Субъектом  права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому  не случайно, по мнению известного исследователя  в области теории государства  и права М.Н. Марченко, "в современной  юридической литературе понятие "субъект  права" чаще используется в качестве синонима термина "субъект, или участник, правоотношений"[16].

Государственный финансовый контроль многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов  финансовых правоотношений. Его специфика  заключается в том, что, во-первых, он возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере, во-вторых, одним из субъектов этих контрольных правоотношений в обязательном порядке выступает государственный  орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, он всегда касается финансовых ресурсов государства.

Финансовый контроль представительных органов может осуществляться как  коллективными, так и индивидуальными  субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового  контроля выступают реальные участники  правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через  создаваемые ими органы функции  по контролю за поступлением, движением  и расходованием государственных  финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным  их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты  субъектов Российской Федерации. Поэтому  в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они  рассматриваются именно как участники  правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.

Коллективных участников рассматриваемых правоотношений в  зависимости от выполняемых ими  функций можно подразделить на следующие  виды:

• государственные органы представительной власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами;
• государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой - осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;
• органы местного самоуправления, прежде всего, в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;
• имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.

К первой группе участников правоотношений в сфере финансового  контроля относятся Совет Федерации  и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов  Российской Федерации, их комитеты и  комиссии, контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти  органы занимают приоритетное положение  в системе органов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.

В свою очередь, внутри данной группы субъектов их можно подразделить: по уровню своей деятельности - на федеральные  органы (Совет Федерации, Государственная  Дума, комитеты и комиссии палат  Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные  органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед  ними, - на органы, выполняющие общие  функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов  Федерации, их комитеты и комиссии), и на специальные органы финансового  контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная  палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов).

Ко второй группе субъектов  относятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения  они не только распоряжаются финансовыми  ресурсами государства, обеспечивают исполнение бюджетов, но и осуществляют выработку единой государственной  финансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное нормативно-правовое регулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая и  бюджетную.

В качестве участников бюджетных  правоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями  и администраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют с органами парламентского финансового контроля и им подконтрольны. Так, согласно ст.264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации  главные распорядители бюджетных  средств, главные администраторы доходов  бюджета, главные администраторы источника  финансирования дефицита бюджета составляют бюджетную отчетность[17]. Она включает в себя: отчет и баланс об исполнении бюджета; отчеты о финансовых результатах деятельности и о движении денежных средств; пояснительную записку.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в  законодательном органе подлежит обязательной внешней проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главных администраторов бюджетных  средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета  осуществляется Счетной палатой  Российской Федерации, а бюджета  субъекта Федерации - органом государственного финансового контроля региона, образованным законодательным органом субъекта.

Главные администраторы средств  федерального бюджета не позднее  первого апреля, а бюджета субъекта Федерации - не позднее первого марта  текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации  и контрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результаты оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня и до 1 апреля текущего финансового года соответственно.

Правительство Российской Федерации  не позднее 15 июня направляет в Счетную  палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную  Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов их высшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет об исполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апреля текущего финансового  года[18].

Активное внедрение в  последнее время новых финансовых и межбюджетных отношений требует  повышения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых  из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная  ст.136, которая определила основные условия предоставления указанных  трансфертов. В частности, она закрепила  и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два  года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых  доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет  превышала 70 процентов объема собственных  доходов местных бюджетов. При  несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять  решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке  предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным  бюджетом.

В четвертую группу коллективных участников правоотношений, связанных  с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое  количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся  предприятия, организации, банки, страховые  компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.

В качестве субъектов парламентского финансового контроля могут выступать  и общественные объединения, негосударственные  фонды и другие некоммерческие организации  в случаях предоставления им государственных  финансов. В данной ситуации контрольные  полномочия органов государственного финансового контроля законодательных  органов распространяются на них  в той части, которая связана  с использованием ими в своей  деятельности бюджетных средств.

Индивидуальными участниками  правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового  контроля, являются физические лица, которые  могут быть субъектами права контроля или же права получения государственных  финансовых ресурсов. К числу первых относятся депутаты законодательных  органов государственной власти. В частности, в соответствии с  действующим законодательством  они обладают индивидуальными формами  контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)"О  статусе члена Совета Федерации  и статусе депутата Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члены Совета Федерации  и депутаты Государственной Думы вправе направить запрос к руководителям  федеральных органов исполнительной власти и органов государственной  власти субъектов Федерации и  органов местного самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию  этих органов и должностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратиться к ним с вопросами в порядке  реализации своих контрольных полномочий[19].

Субъектами права получения  государственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В  случае получения и использования  ими средств государственного бюджета  и государственного внебюджетного  фонда или же предоставления им льгот  по налогам на них распространяются контрольные полномочия законодательных  органов.

В целом участников правоотношений, складывающихся при реализации контрольных  функций законодательных органов  в финансовой сфере, условно можно  подразделить на управомоченные и обязанные. К управомоченным относятся законодательные  органы государственной власти, их органы, депутаты, а также созданные  парламентами специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные  органы. В число обязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.

В этой ситуации каждому  управомоченному лицу соответствует  наличие обязанного субъекта. Данный довод ни в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона  обладает только правами, а другая - обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороны в  контрольных правоотношениях выступают  в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.

Деятельность участников контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Их права и обязанности  определены компетенцией, и они, в  большинстве случаев, обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству юридическим лицом  признается организация, которая имеет  в собственности, хозяйственном  ведении или в оперативном  управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать  и осуществлять имущественные и  личные неимущественные права, нести  обязанности, быть истцом и ответчиком в суде[20]. Они могут иметь гражданские  права и нести обязанности  только в соответствии с целями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом, как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев право государственного органа - юридического лица одновременно является и его обязанностью.