Понятие, правовое регулирование и историческое место государственной и муниципальной службы

Тема1. Понятие, правовое регулирование и историческое место  государственной и муниципальной  службы.

 

 

Государственная административная власть в России называлась

по-разному. Поэтому определенную сложность представляет исполь-

зование нормативных документов по предмету исследования. До мая

2003 г. аппаратные структуры  всех государственных органов,  а также

воинские и правоохранительные подразделения именовались госу-

дарственной службой. Но после принятия Федеральным Собрани-

ем Федерального закона «О системе государственной службы Россий-

ской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ она была поделена на

три вида: государственная  гражданская служба, военная служба

и правоохранительная служба. Поэтому при цитировании докумен-

тов всегда следует иметь  в виду данную особенность.

 

Государственная гражданская служба — это специфический со-

циально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятель-

ности работников государственных  органов, без которой невозмож-

но не только нормальное функционирование, но и само существование

государства. Эффективная  гражданская служба служит ключевым

фактором прочности государственной  власти, ее авторитета и высо-

кого динамизма. Она призвана решать целый комплекс задач: обеспе-

чивать единство законодательного процесса и императивов (лат. насто-

ятельных требований) правоприменения  в работе над документами;

профессионального сопровождения  формирования правового поля при

осуществлении целей и  задач государства; создания политически  и юри-

дически благоприятных условий  для реализации каждым человеком

своих конституционных и  социальных прав, свобод и интересов.

 

Потребность общества в гражданских  служащих, независимых

от внешних политических воздействий, работающих в структуре  го-

сударства, основательно и  на пользу людям, имеет глубокие историче-

ские корни. Это понимали уже в древнем мире, хотя государствен-

ная (гражданская) служба как  таковая сформировалась только в  эпоху

становления капитализма. В  числе первых к этой теме обратился

древнегреческий философ  Аристотель, который писал: «Монархи

вынуждены прибегать  к помощи многих глаз, ушей, рук и  ног, делая

соучастниками своей  власти людей, сочувствующих их правлению

и лично расположенных  к ним». Другими словами, монархам (по-

литическим руководителям) требовалась определенная группа власт-

ных помощников, которых  позже стали называть аппаратными  ра-

ботниками (аппаратом).

 

Смысл и назначение государственной  гражданской службы со-

стоят в обеспечении функционирования государства как такового.

Действительная сущность государства может быть реализована  только

посредством единой, целостной, системно организованной государ-

ственной гражданской  службы. Отсюда государственная гражданс-

кая служба — это практическое и профессиональное участие граждан

в осуществлении целей  и функций государства посредством  обеспечения

исполнения полномочий федеральных  государственных органов и ор-

ганов субъектов Федерации.

 

Данные о базовом образовании  работников государственных

органов и об основных сферах их предшествующей деятельности по-

казывают также целесообразность включения в учебные планы  ин-

формационных, компьютерных, экономических, юридических и со-

циологических дисциплин, а  также увеличение практических заня-

тий и стажировок с учетом специфики конкретного работника. С це-

лью большей индивидуализации обучения формирование групп

гражданских служащих и составление  учебных планов следует про-

водить с учетом их принадлежности к определенному уровню и вет-

ви государственной власти, должностных категорий и групп, отрас-

лей деятельности, стажа  практической работы и базового образования.

 

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

КАК НАУКА О  ГОСУДАРСТВЕННО-

АДМИНИСТРАТИВНОМ  УПРАВЛЕНИИ

 

Ключевые понятия: объект и предмет науки государственной граждан-

ской службы; политическая и правовая концепции гражданской службы; методы и модели управления гражданской службой

 

§ 1.1. Объект и предмет  науки

государственной гражданской службы

 

                               В публикациях различного рода все чаще для обо-

значения конкретных административных вопросов государственно-

го управления стало использоваться понятие «государственная служ-

ба», а теперь его разновидность  — «государственная гражданская

служба». За рубежом в научной литературе и в номенклатуре наук

название «гражданская служба» встречается достаточно часто. В Рос-

сии до революции 1917 г. также была своя «гражданская служба».

Эта наука выделилась, а  точнее, отпочковалась от традиционной науки

политологии.

Ныне понятие «государственная гражданская служба» употребляется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного процесса регулирования (упорядочения) административной (аппаратной)

деятельности  государства, а во-вторых, для выделения  науки и учебной дисциплины об этом процессе.

 

В последние годы в России наблюдается повышенный интерес

к административному управлению. Совершенно очевидно, что наука

«государственной гражданской службы» является продолжением и до-

полнением таких управленческих наук, как политология (полити-

ческое управление) и государствоведение (государственное управ-

ление). Но вместе с тем  она имеет свой специальный предмет, который

позволяет ей отмежеваться от них и выделиться в самостоятельную

научную и учебную дисциплину. Кроме того, государственная граждан-

ская служба выступает  и как особая отрасль профессиональной де-

ятельности, которая существенно  отличается от политического и го-

сударственного управления.

Государственная административная власть в дальнейшем изло-

жении будет называться так, как она называется в тех законах, кото-

рые будут анализироваться. Понятия «государственная служба» и «госу-

дарственная гражданская  служба» не синонимы (и это будет показано

в дальнейшем), но в историческом плане они нередко отождествля-

ются.

В советское время понятие  «государственная служба» трактова-

лось весьма широко и расплывчато. Этим понятием обозначали лю-

бую деятельность в структуре  государственных организаций, будь то

деятельность управленческого  персонала или хозяйственно-техниче-

ских подразделений, обслуживающих  данный управленческий пер-

сонал, а также деятельность учителей, врачей, военных и т.д. Всех,

кто был занят на такой службе, называли «государственными служа-

щими».

О государственной службе заговорили всерьез у нас в  стране

лишь после опубликования  Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г.,

которым было утверждено «Положение о федеральной государствен-

ной службе». Этот указ очень внимательно изучался всеми, кто был

занят в системе государственного управления. Он порождал массу

вопросов, ответы на которые  находились с трудом или даже не най-

дены до настоящего времени. Поскольку указ по большинству своих

статей не имел прямого  действия, то в основном так и  остался нор-

мативным актом рамочного  характера, документом о намерениях

нашей российской государственной  власти.

 

Упомянутый президентский  указ имел три важнейших следствия.

Во-первых, он ускорил создание в июне 1994 г. специального науч-

но-учебного центра — Российской академии государственной служ-

бы (РАГС), которая взяла  на себя основное бремя по научной  разра-

ботке проблем и подготовке кадров для государственной службы.

Эту двуединую задачу начали решать и некоторые другие государ-

ственные учебные заведения. Во-вторых, стимулировал подготовку

и принятие 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах госу-

дарственной службы Российской Федерации». По отзывам специа-

листов, закон на тот период несовершенный, но дающий основу для

дальнейшей нормотворческой  деятельности в этой области. В-треть-

их, привлек внимание ученых и педагогов к управленческой пробле-

матике государственной  службы. К настоящему времени уже  изданы

монографии, несколько сборников  и значительное количество ста-

тей, защищено множество  кандидатских и ряд докторских диссерта-

ций, в которых начат  научный анализ государственной  службы как

особой профессиональной деятельности. В РАГС, АНХ, МГУ, РЭА,

ГУУ и других учебных заведениях начато чтение систематических

курсов и спецкурсов по государственной службе.

 

Как соотносятся между  собой наука гражданской службы (административ-

ная наука) и наука государственного управления (государствоведе-

ние)? Административная наука не может, да и не занимается всеми

вопросами государственного управления (государствоведения). Она

всецело сосредоточивается  лишь на деятельности государственной  ад-

министрации. Известный французский ученый, специалист по воп-

росам государственной администрации  Ролан Драго считает, что

«администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели адми-

нистрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и  со-

стоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими го-

сударственными органами. Таким образом, администрация всегда

предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять ре-

шения политической власти».

Итак, каков объект и предмет  науки государственной граждан-

ской службы? Вполне очевидно, что ее объектом является государ-

ственное управление, государство как таковое, частью которого она

является. Тогда  как ее предметом служит деятельность государствен-

ных гражданских  служащих, объективные законы и принципы госу-

дарственного  административного (аппаратного) управления.

 

В настоящее время исследования в области теории государствен-

ной гражданской службы как  за рубежом, так и у нас в  стране группи-

руются вокруг четырех  основных направлений: 1) деятельностно-фун-

кционального; 2) структурно-институционального; 3) кадроведческого;

4) административного менеджмента.  Каждое из этих направлений

имеет многообразное содержание и может быть поделено еще на ряд

поднаправлений, у каждого  из которых есть своя специфика.

 

Деятелъностно-функциональное направление основное внимание

уделяет выяснению специфики  гражданской службы как профес-

сиональнои деятельности, структурированию этой деятельности в  со-

ответствии с социальными  потребностями, дифференциации граждан-

ской службы в зависимости  от ветвей и уровней власти на различ-

ные функции, выработке результативных технологий подготовки,

принятия и выполнения управленческих решений, совершенствова-

нию технологий информационного  обеспечения гражданской служ-

бы, улучшению документооборота и хранения документов.

 

Предметом исследования структурно-институционального направ-

ления являются процесс формирования государственного аппарата по

различным ветвям и уровням  власти, координация его деятельности по

горизонтали и вертикали, структурирование государственного управ-

ления, формы учреждения государственных должностей гражданской

службы, аппаратная иерархия, а также отношения между аппаратом

и политическим руководством, аппаратом и группами давления, ап-

паратом и населением, аппаратом  и общественным мнением.

 

В задачу кадроведческого направления входит обычно изучение

различных моделей коллективного  или индивидуального поведения

гражданских служащих, отношений  руководителей и подчиненных

в аппаратной иерархии, вопросов служебной карьеры, профессиональ-

ной подготовки гражданских  служащих, оптимальных форм приема

и увольнения с гражданской  службы, правового статуса и экономи-

ческого обеспечения гражданских  служащих, административно-по-

литической элиты, стиля  деятельности персонала гражданской  служ-

бы, управления кадрами гражданской  службы.

 

Направление административного менеджмента — самое моло-

дое и, судя по всему, самое  трудное. Оно пытается эффективные  уп-

равленческие технологии предпринимательской деятельности адап-

тировать к специфике  гражданской службы, чтобы интересы населения

стали основной заботой государственного аппарата, а для этого ре-

комендует внедрить в него рыночную динамику.

          Таким образом, теория гражданской службы — это одна из науч-

ных и учебных дисциплин, основное внимание в которой уделяется

деятельности специфической  группы управленческих работников —

гражданских служащих. Содержанием  данной науки является про-

цесс формирования и функционирования государственного аппара-

та (администрации) как особой и необходимой части государствен-

ного управления, а также  его участие в подготовке, процедурах

принятия и реализации решений государственных органов.

 

§ 1.2. Политическая и правовая концепции

гражданской службы

 

История Российского государства  содержит огромный опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти. Деление «служилых людей» на  «государеву службу» и «приказную работу» произошло в середине XVII в. Первая проходила в основном в войсках, а вторая — в «приказах» (государственных органах).