Понятие, правовое регулирование и историческое место государственной и муниципальной службы

на или один из взаимодействующих органов играет роль ведущего, оп-

ределяющего начала в деятельности всех остальных. Вместо

сорасположения здесь  действует соподчинение. Один элемент  в со-

ставе государственного органа или отдельный государственный  орган

в составе взаимодействия руководит другими и подчиняет  их себе.

 

Нужно отметить, что в  блоке с субординацией целесообразно

упомянуть и такую модель административного управления, как  ре-

ординация (лат. reordination — переподчинение). Реординацией обычно

называют такую  модель государственного управления, при которой

осуществляется  правовое переподчинение одного органа другому или

одних сторон, частей и элементов какого-либо государственного органа

другим, как по горизонтали, так и по вертикали.

 

Координацией (лат. coordinatio — сорасположение) называется

третья модель гражданской службы, при которой  осуществляется

горизонтальное  упорядочение, а стороны, части и  элементы одного

и того же государственного органа или взаимодействие нескольких

государственных органов характеризуются тождественностью, рав-

новеликостью. Например, взаимодействие департаментов внутри ми-

нистерств или министерств  между собой имеет характер координа-

ции, основные принципы которой  закладываются распоряжением

соответствующего министра или постановлением правительства. Ко-

ординация выражается в согласовании гражданскими служащими

и государственными органами, расположенными по горизонтали, своих

действий друг с другом при подготовке общих нормативных  актов

и решении совместных служебных  задач.

Субординация, реординация  и координация широко распростра-

нены в социальной действительности. Именно эти модели управле-

ния чаще всего лежат в  основе различных систем государственного

управления. Можно отметить, что они в равной мере способны при-

давать системам устойчивость и долговечность. Все попытки  преуве-

личить роль и значение субординационных зависимостей в процессе

государственной деятельности не выглядят убедительными. Реорди-

национные и координационные  системы также отличаются высоким

уровнем надежности и продолжительным  временем существования.

В процессе анализа рассмотрение общетеоретической проблемы

идет от характеристики отдельных  свойств государственной граж-

данской службы к ее целостной  характеристике. Каждый последу-

ющий раздел опирается  на предшествующий и исходит из него во

всех отправных положениях.

 

Выводы

• Государственная административная власть в дальнейшем из-

ложении будет называться так, как она называется в тех  законах,

которые будут анализироваться, т.е. «государственной службой» до

мая 2003 г. или «государственной гражданской службой» («граждан-

ской службой») после мая 2003 г.. Эти понятия не синонимы (и это

будет показано в дальнейшем), но в историческом плане они неред-

ко отождествляются.

• Понятие «государственная гражданская служба» употребля-

ется в двух смыслах: во-первых, для обозначения объективного про-

цесса регулирования (упорядочения) административной (аппарат-

ной) деятельности государства, а во-вторых, для выделения науки

и учебной дисциплины об этом регулировании (упорядочении) дан-

ной государственной деятельности.

• Объектом науки «Государственная гражданская служба» яв-

ляется государственное  управление, государство как таковое, частью

которого она является. Тогда как ее предметом служат государствен-

ная административная власть, объективные законы и принципы граж-

данской службы.

• Государственная гражданская  служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в сис-

теме государственного управления, которое использует не только пра-

вовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенности

моральные нормы широко используются в государственной службе. На

этом основании вполне возможно утверждение, что государственная

гражданская служба есть не только публично-правовой, но и публично-

нравственный институт. В  некоторых государствах приняты  специаль-

ные этические кодексы  для гражданских служащих. В России пока

выработаны лишь «общие принципы служебного поведения государ-

ственных служащих».

•Правовая и нравственная составляющие ни сами по себе, ни

в совокупности не играют какой-либо определяющей роли в граж-

данской службе. Они явно решают лишь те задачи, выстраиваются

лишь в том порядке, который задает им политика. Именно политика

определяет все то главное  и значительное в гражданской  службе

и государственном управлении в целом.

•Государственная гражданская  служба, действительно, с од-

ной стороны, политическая наука, а с другой —управленческая,

поскольку играет значительную роль в упорядочении данных поли-

тических процессов.

•В гражданской службе, очевидно, есть правовая и моральная

составляющие. Конечно, и  право, и мораль резонно могут  рассчиты-

вать на формирование при  соответствующих условиях своих  особых

дочерних наук. В праве  уже сделана заявка Ю.Н. Стариловым на та-

кую научную правовую дисциплину, как «Служебное право», а в мо-

рали предлагается «Моральный кодекс гражданских служащих».

•Начиная с 1998 г. в России проводится «административная

Реформа». Это понятие используется в двух смыслах: широком

и узком. О широком аспекте  говорят, если речь идет о глубоких

и масштабных изменениях государственных  органов. Об узком, ког-

да административная реформа  связана с коренной перестройкой граж-

данской службы (государственного аппарата), нацеливанием его на

«предоставление услуг» политическим руководителям и особенно на-

селению.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ

Ключевые приказная служба; статская служба; гражданская

понятия: служба; советская служба

Формирование относительно самостоятельной административ-

ной (аппаратной) власти в  России произошло достаточно давно. Оно

восходит к XVI в., ко времени  правления Ивана IV по прозвищу

«Грозный» (1547—1584 гг.). К этому времени территория страны при-

обрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн

человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на не-

большие княжеские владения, должна была уступить место новой

организации власти.

В это время механизм центральных  органов государственного

управления эволюционировал  из дворцово-вотчинного, ведавших

делами княжеских владений, в общегосударственный, охвативший

всю территорию страны. В  центральных органах появились  первые

общероссийские административные управленческие учреждения —

приказы, которые стали курировать отдельные отрасли управления

или порученные им территории.

§ 2.1. Государственная (приказная) служба XVI—XVII вв.

Окончательный переход к  приказной системе государственного

управления связан с административной реформой Ивана IV, которая

приходится на вторую половину XVI в. Ее результатом стало созда-

ние почти 20 функциональных и территориальных приказов. Поря-

док несения, например, воинской службы всеми землевладельцами

(как боярами, так и  дворянам) определялся «Уложением о службе»,

принятым в 1555—556 гг. На протяжении XVI—VII вв. существовало около 100 таких приказов. Однако все они действовали разновременно. Постоянно функционировали обычно лишь 40—50 приказов, остальные возникали и прекращали свою деятельность по мере надобности. Основным стержнем системы государственного управления России на протяжении более чем 200 лет были три важнейших приказа: Посольский, Разрядный и Поместный1.

Главной задачей Посольского приказа было осуществление решений верховной власти (царя и Боярской думы) но вопросам внешней

политики. До начала XVI в. Россия не имела постоянных дипломатических  представительств за рубежом, а потому не имела и у себя соответствующих  миссий других государств. В связи  с этим основным содержанием работы Посольского приказа была отправка за границу русских посольств, а также прием и размещение иноземных посольств.

Кроме того, в ведении  Посольского приказа находились дела, связанные с проживанием  в России иностранных купцов и  ремесленников, выкупом пленных и др.

Разрядный приказ имел военное назначение. «Разрядами» назывались воинские соединения ратных людей с обозначением занимаемых ими должностей. Разрядные книги велись дьяками, составлялись в связи с каждым заметным событием в жизни государства или царского двора. Каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядный приказ учитывал распределение служилых людей по полкам, назначение воевод в качестве руководителей администраций городов России. Он обеспечивал росписи поручений для многочисленных придворных церемоний, наделял служилых людей землями и денежным жалованьем. За личные качества приказ мог повысить или понизить служащего в чине, увеличить или уменьшить оклад, полностью лишить полученной земли. Кроме того, приказ выполняли многие функции но обороне, безопасности и внутренним делам. На него ложились организация строительства

крепостей, пограничной службы, назначение наместников и других

должностных лиц, а также  контроль за их деятельностью.

Поместный приказ был тесно связан с Разрядным приказом. Он

наделял служилое дворянство и приказных служащих тем количеством  земли, которое определял каждому  конкретному лицу Разрядный приказ. В его распоряжении находился  весь государственный земельный фонд страны. В приказе работали специалисты межевого дела, учетчики и другие служащие, которые составляли межевые, окладные и прочие книги. Приказ выдавал акты на право владения землей от имени Боярской думы, что создавало ему соответствующий престиж. Попасть на службу в Поместный приказ считалось большой удачей.

Для управления другими группами служилых людей были созданы специальные  приказы: для стрельцов — Стрелецкий, для пушка-

рей — Пушкарский. Под  началом Оружейного приказа находился  арсенал русского государства, в  том числе и Оружейная палата, ведавшая

изготовлением и хранением  оружия. Значительную группу приказов

составляли так называемые дворцовые приказы, заведовавшие отдельными отраслями великокняжеского, а затем  и царского хозяйства.

Вся работа в приказах велась силами приказной бюрократии.

        Высшим звеном приказной бюрократии были «думные дьяки».

Они являлись членами Боярской думы, присутствовали при 

«сидении» государя с боярами, делали доклады по работе соответствующего

ведомства, имели право  высказывать свое мнение. В XVI в. думные

дьяки, как правило, стояли во главе приказов. Заместителями  дум-

ных дьяков были их «товарищи» (вторые дьяки, т.е. помощники).

Существовали также «избные» (или «палатные») дьяки, число которых зависело от значения приказа и масштабов его делопроизводства. Дьяки были и в местных учреждениях крупных городов — центров областей («земель»).

Руководство приказов было коллегиальным. Лиц, стоявших во

главе приказа, называли «судьями», т.е. лицами, кто имел право принимать решения. В состав судейских советов (соборов) входили дьяки

данного приказа. Большинство  приказов имело и собственно судебные функции.

Под началом дьяков находились подьячие. Они делились на три

группы: «старые», «средние» и «молодые». Старые подьячие вместе

с дьяком руководили составлением документов, средние — непосредственно  составляли текст документов, наводили справки в архивах

своего и других приказов, а младшие — осуществляли техническую

работу, т.е. переписку документов с учетом того, что исправлял дьяк

или старший подьячий.

Подобный порядок существовал  не только в центральных приказах, но и в местных правительственны учреждениях, ведавших управлением  городов и уездов — в «приказных» и «судных» избах, а также в «губных» и «земских» избах. Вообще значение дьяков и подьячих в областном управлении и небольших городах было необычайно велико. Наместники (а позднее воеводы), присылавшиеся из Москвы, менялись в городах через один — три года. Приказные служащие достаточно прочно занимали свои должности, и потому работали достаточно долго, иногда всю свою жизнь. Поэтому они были в курсе всех административных дел и фактически являлись основными исполнителями правительственных распоряжений.

Помимо дьяков и подьячих, в приказах имелись также приставы

и сторожа. Так, в Посольском приказе сторожа сопровождали иностранных дипломатов, а приставы разбирали и судебные дела. В этом же приказе служили еще толмачи (переводчики) и золотописцы, расписывавшие золотом и краской грамоты.

В 1693 г. в 36 приказах было 2739 приказных служащих. В конце

XVII в. в городах («местах») российского государства действовало

302 приказных избы, в которых  служило 1918 человек. В общей  сложности численность «служилых людей» центрального и местного государственного аппарата составляла около 5—7 тыс. человек. Неукоснительным правилом работы в приказах было соблюдение трудовой дисциплины и безупречная исполнительность, что стимулировалось системой морального и материального поощрения и продвижением по служебной лестнице.