Понятие, правовое регулирование и историческое место государственной и муниципальной службы

нялись по две-три и  более губерний, во главе с генерал-губернатором.

Новое местное управление отличали от прежнего две характерные

черты: разделение органов  власти по функциям на административ-

ные, финансово-экономические  и судебные, а также усиление роли

представителей от дворянства.

Главным административным (и  полицейским) органом в губер-

нии стало губернское правление  во главе с губернатором, который

фактически управлял единолично. Губернское правление получило

всю полноту исполнительной власти. В его компетенцию входило

обнародование законов, принятых императрицей, контроль за их со-

блюдением и поддержание  порядка. В губернии учреждались  палаты

уголовного и гражданского судов (в каждом председатель, по два

советника и по два асессора).

Уездную администрацию, подчиненную  губернскому правлению,

представлял нижний земский  суд, состоящий из капитан-исправни-

ка и двух-трех заседателей. В отличие от губернского правления

члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворян-

ским собранием уезда  на три года. Учреждались также  уездный суд

(выборные судья и два  заседателя) и при нем дворянская  опека под

председательством уездного дворянского предводителя. Дворянские

уездные (а позже и губернские) собрания были узаконены ≪Жало-

ванной грамотой дворянству≫  в 1785 г. Что касается административно-

го управления в городе, принципиальных изменений здесь  не произош-

ло, власть по-прежнему оставалась в руках городничих и комендантов

из дворян. Сохранились  магистраты в составе двух бургомистров и че-

тырех ратманов, старосты и  судьи сословного суда, посадом управля-

ли ратуши. Во главе столичных  администраций назначались обер-

полицмейстеры.

Самодержавное управление в  это время строилось при опоре,

во-первых, на дворян, насчитывавших  примерно 100 тысяч, которым

была пожалована «Грамота на права, вольности и преимущества бла-

городного дворянства» (1785 г.), ставшей венцом (высшей точкой)

формирования дворянского  сословия и соответствующей системы  уп-

равления; во-вторых, на чиновников, количество которых возросло

к тому времени до 50 тысяч. Бюрократизация государственного уп-

равления все также  проявлялась в том, что чувство  личного досто-

инства уступало место  достоинству положения в иерархии чинов

и должностей. Чин становится главной жизненной силой и  стиму-

лом. Реформированная Екатериной II система государственного уп-

равления в своей основной части сохранилась и при последующих

императорах вплоть до октябрьской  революции 1917 г.

Пришедший ей на смену сын  Павел I (1796—801 гг.) пытался

«исправить» некоторые ее новации, сохранить средневековые поли-

тические и светские институты. Годы его правления выглядят време-

нем регресса и разрушения достигнутых его матерью успехов  в уп-

равлении государством. При  нем Сенат окончательно утратил  свое

значение. Еще решительнее  Павел I разломал систему местного уп-

равления: были ликвидированы  должности наместников, некоторые

приказы объединены, городские  думы ликвидированы, некоторым

территориям (Украина, Прибалтика) вернули традиционные органы

управления, была подвергнута  реформе судебная система. Ему не уда-

лось обрести опору  ни в одном социальном слое, и  потому судьба его

была решена. В ночь на 11 марта 1801 г. несколько заговорщиков

с участием сына Александра ворвались в императорские покои  и уби-

ли его.

Взошедший на престол Александр I (1801—826 гг.) прежде все-

го восстановил роль Сената, который по его указу «О правах и обя-

занностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным

органом империи, чьи указы  должны исполняться как император-

ские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении ми-

нистерств», по которому коллегии были заменены министерствами,

а министры позже вошли  в Государственный совет (1810 г. )и  Коми-

тет министров (1812 г.). Нашествие  Наполеона и его изгнание (1812— 1815 гг.) остановили реформаторскую деятельность императора. После

войны он снова занимается государственной деятельностью, но без

прежнего усердия, пока его  не остановила скоропостижная кончина

в 1826 г.

Пришедший ему на смену  брат Николай I (1826—865 гг.) суще-

ственно не изменил систему  органов высшей государственной  вла-

сти. Значительное внимание он уделил укреплению самодержавия

на окраинах империи: в  Сибири, на Кавказе, в Польше, Прибалтике,

Финляндии. Здесь сочетались единовластие представителя (намест-

ника) императора, автономия, военный диктат, сословная иерархия

и система привилегий.

Что касается местного управления, то оно в основном осталось

на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52

(1850 г.); вновь созданы наместничества  во главе с генерал-губерна-

торами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых

приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на ста-

ны, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял

местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских,

десятских и вотчинную  полицию.

Николай I всерьез озаботился деятельностью гражданской служ-

бы, для чего был создан Инспекторский департамент гражданского

ведомства при Первом отделении  его канцелярии (5 сентября 1846 г.).

Он состоял из четырех  экспедиций и канцелярии: первая экспеди-

ция ведала чинопроизводством  в министерствах, занималась пред-

ставлениями руководителей  учреждений на чиновников определен-

ных рангов. В ведении  второй экспедиции входило чинопроизводство

в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на__

службу, ее прохождением, утверждения  в должностях и увольнения

со службы. В четвертой  экспедиции проверялась правильность веде-

ния списков, сосредоточивались  сведения об изменениях в составе

гражданских служащих1.

Однако Александр II (1865—1881 гг.) своим указом от 30 мая

1858 г. упразднил Инспекторский  департамент. Но самым грандиоз-

ным событием в его правление  стала отмена крепостного права, в ре-

зультате чего более половины крестьян освободилось из-под личной

власти помещиков, получило свободу, различные гражданские  права

(совершать сделки, вести  торговлю, владеть движимым и  недвижи-

мым имуществом и т.д.). Это  произошло 1 января 1864 г. по закону

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях».

Помимо крепостного права  этот закон возрождал земство  на Руси.

Земское самоуправление основывалось на частнособственнических

принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого

и начиналось формирование местного самоуправления, жители де-

лились на три социальные группы (курии). Первая включала земле-

владельцев, вторая — собственников  недвижимого имущества в го-

роде и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел

Александр III (1881—1894 гг.), обеспечивший стране тихое тринадца-

тилетие. Он посчитал ошибкой  упразднение Инспекторского де-

партамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под  названием

Комитета о службе чинов  гражданского ведомства. Этот комитет  ут-

верждал представления о  первом присвоении классного чина, о по-

вышении чинов на основании  удостоверений об окончании учебных

заведений, об успешном прохождении  испытаний при университетах

и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых

степеней и академических  званий. В его ведении находились произ-

водство в чины за выслугу  лет до 5-го класса включительно, перевод

из военных чинов в  гражданские, награждение чинами за отличия.

В 1894 г. умер Александр III и  на престол в возрасте 25 лет

вступил Николай II (1894—1917 гг.). Он был прекрасно образован

и воспитан, свободно владел пятью языками. В то же время больших

государственных талантов он не имел и бремя управления великой

страной нес как тяжелый  крест, отдыхая от него в кругу  семьи.

К началу XX в. Россия выделялась остротой социальных конфлик-

тов, завершившихся первой российской революцией (1905 г.).

Проводимая императором  реорганизация управления в центре

не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало

78 губерний, четыре градоначальства  (в том числе Петербургское),

10 генерал-губернаторств  (Московское и девять — на окраинах), а так-

же по 10—15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был

Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость са-

модержавия и помещичьего  землевладения.

Что представлял собой  аппарат государственного управления?

Естественно, для управления огромной страной самовластному  мо-

нарху требовалось большое  количество чиновников. К концу XIX в.

аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населе-

ния), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано слож-

ной системой регламентов  и правил. Оно по-прежнему делилось на

14 рангов. Каждый ранг  имел свой мундир, титул, ордена. К низше-

му чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим —

«Ваше высокопревосходительство».

В годы Первой мировой войны  в России разразился социально-эко-

номический и политический кризис. В начале 1917 г. всеобщее не-

довольство властью привело  к революционному взрыву в столице

империи — Петрограде, что  привело к победе солдатского  восстания.

С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая

привела 2 марта 1917 г. к отречению  Николая II от престола. С са-

модержавием в России было покончено. Неспособность последнего

императора мирно конституироваться  в парламентскую монархию

стала одной из причин крушения царского режима.

 

§ 2.4. Советская  государственная служба 20—80 гг. XX в.

После отречения Николая II от власти функции центрального

органа до 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного

правительства и промежуточный  орган Директория. Формирование

новой системы государственного устройства в России началось на

11 Всероссийском съезде  Советов, который открылся 25 октября  1917 г.

в Петрограде. Съезд сформировал  новые органы власти. Верховным

Органом был объявлен Всероссийский  съезд Советов. Между съез-

дами функции этого  органа возлагались на Всероссийский  централь-

ный исполнительный комитет (ВЦИК), который возглавил первона-

чально Л.Б. Каменев, а  затем Я.М. Свердлов. Съезд также  сформировал

правительство — Совет  народных комиссаров (Совнарком) под  ру-

ководством В.И. Ленина (Ульянова).

С июля 1918 г. в Советской  республике установилась однопар-

тийная система, которая  таила в себе огромную опасность. Посколь-

ку правящая партия большевиков  не имела легальной оппозиции,

правительство начало действовать  преимущественно насильственными

методами. Летом и осенью этого года в стране возникли первые кон-

центрационные лагеря, получившие впоследствии огромное разви-

тие. В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята и вступила

в действие первая Конституция  РСФСР.

В первый год пролетарской революции центром формирования

антибольшевистских сил  и начала гражданской войны были Ново-

черкасск и Екатеринодар (Краснодар), а с приездом из-за границы

в октябре 1918 г. адмирала Колчака  таким центром стал и Омск.

К этому времени в Новочеркасске  находились примерно 20 тыс. офи-

церов и более 20 видных государственных  деятелей. Здесь было со-

здано антисоветское белогвардейское  правительство — «Донской граж-

данский совет», которое претендовало на роль всероссийского. Именно

оно создало добровольческую  армию и начало открытую борьбу про-

тив Красной армии и  Советской власти. В это же время  на севере

(Архангельск) и юге  (Одесса) началось вторжение 14 империали-

стических государств. Все  эти силы двинулись на Москву, на пути

к которой они в разное время были разбиты революционными вой-

сками и прекратили существование.

В ноябре 1920 г. Красная армия  освободила Крым от войск ба-

рона Врангеля, что послужило  завершением гражданской войны  и на-

чалом восстановления народного  хозяйства. Большевики реализова-

ли идеи Ленина о создании государства диктатуры пролетариата.

За первые три года существования  советов численность управлен-

ческого аппарата увеличилась  почти в пять раз, что привело  к обю-

рокрачиванию государственных  органов.

20 декабря 1922 г. на общесоюзном  съезде Советов было провоз-

глашено о создании СССР, в который вошли четыре республики:

РСФСР, БССР, ЗСФСР и УССР. По предложению В.И. Ленина они

образовали «федерацию равноправных республик», что послужило ос-

новой для принятия на II съезде 31 января 1924 г. Конституции СССР.

После смерти В.И. Ленина (1924 г.) ЦК РКП(б) возглавил И.В. Ста-

лин (Джугашвили). Уже в  это время советская система  представляла

собой диктатуру не столько  пролетариата, сколько диктатуру  партии.

Федеративная форма государственного устройства, гарантированная

Конституцией, на деле превратилась в формальность.

Для осуществления властных полномочий партии необходим был

аппарат, для организации  которого был использован принцип  номен-