Понятие, правовое регулирование и историческое место государственной и муниципальной службы

Работа и поведение  приказных служащих должны были соответствовать  требованиям присяги, приносимой ими при вступлении в должность. В первой ее части принимаемый давал обещание на верность царствующему дому, во второй — обязывался не нарушать конкретных требований, предъявляемых к данной должности: сохранять секреты, беречь имущество и казну, не подделывать документов, не брать взяток («посулов и поминков ни у кого ни от чего не иметь»), быть справедливым («по дружбе никому не норовить, и по не дружбе никому не мстить»), внимательным к людям («челобитчиков не волочить») и т.д.

Приказная система  была для своей эпохи достаточно гибкой,

эффективной и  одновременно простой и удобной. Над всем царил

обычай, проверенный веками опыт: приказные служащие легко раз-

бирались в хитросплетениях  разнородных дел. В неопределенности

числа приказов состояла суть приказного строя — текучего, изменя-

ющегося, приспосабливающегося к различным историческим усло-

виям и в то же время  неизменного.

Таким образом, обязанности приказных служащих разделились

к середине XVII в. на ≪государеву службу≫, которая виделась как по-

четная и проходила  в полках и посольствах, и ≪приказную работу≫,

т.е. текущую деятельность в приказах и приказных избах. Она рас-

сматривалась как непочетная, с оттенком подневольности. Именно

вокруг приказной работы и складывается гражданская служба как

отрасль государственной  службы. И в целом приказной  строй был

уникальным, самобытным явлением в истории российской государ-

ственности и культуры.

§ 2.2. Государственная (статская) служба

первой половины XVIII в.

Следующим этапом в развитии российской государственной

(гражданской) службы было  время царствования Петра I. Застав  в мо-

лодости приказную систему, он попытался обновить ее. По его  указа-

нию было создано еще три  приказа: Военно-морской, Адмиралтейский

и Артиллерийский. Во главе  этих и некоторых других приказов встали

новые люди. Но эти нововведения не спасли устаревшую систему.

Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление. 18 декабря 1708 г.

появился царский указ об образовании губерний, который  много раз

корректировался и принял законченный вид только к 1719 г. Терри-

тория страны в административном отношении была разделена на

10 губерний: Московскую, Санкт-Петербургскую,  Киевскую, Азовскую,

Казанскую, Архангелогородскую, Сибирскую, Рижскую, Нижегород-

скую и Астраханскую. Это  были обширнейшие земли подданных  рус-

ского царя, не равные по территории и населению. Они возглавля-

лись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все

губернаторы были наделены очень обширными, подчас колоссаль-

ными полномочиями.

В 1717—1721 гг. приказы были заменены 12 коллегиями: Ино-

странных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы,

Ревизион-коллегия, Берг-, Манифактур-, Коммерц-, Юстиц-колле-

гии, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату, их

функции и полномочия были четко определены, организационное

устройство и делопроизводство унифицировано. Основной формой

деятельности коллегий было общее собрание («заседание общего

присутствия»), в которых принимали участие президент коллегии,

вице-президент, четыре-пять советников, четыре асессора (помощ-

ника) и секретарь (рис. 1).

 

 

Рис. 1. Примерная структура коллегий

 

На правах коллегий находились еще два учреждения: Главный

магистрат и Синод. В подчинении Главного магистрата находились

городские магистраты, члены  которых избирались из числа «дель-

ных и лучших в купечестве» горожан. Эта их деятельность рассмат-

ривалась как пожизненная, а за «тщательное радение» они могли

быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права

купечества и тем самым  способствовала развитию торговли и  про-

мышленности. Синод, по образцу  светских коллегий, состоял из

назначенных царем представителей духовенства, контроль за кото-

рыми осуществлял обер-прокурор Синода. Принятый «Духовный

регламент» закреплял полное подчинение духовной власти светской1.

Особое место среди  центральных учреждений занимал  Преобра-

женский приказ — карательное  учреждение, возникшее еще в конце

XVII в. Он ведал политическим  сыском, его суду подлежали все  про-

тивники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произ-

носившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разго-

воры, осуждавшие реформы  и поведение царя, его семейные дела и т.д.

Организационно коллегии имели приоритет над приказами, кото-

рый сводился к коллегиальному рассмотрению и решению вопросов.

В составе коллегии обязательно  присутствовали прокурор и фискал.

В отличие от фискалов, не вмешивающихся в ход решения  того или

иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях

обер-фискалу, прокуроры  в коллегиях и генерал-прокурор Сената,

заметив нарушение законности, тут же должны были его устранить.

Петр I назвал обер-прокурора  «оком государевым» и «стряпчим

в делах государственных».

Петр I в процессе реформирования государственного управле-

ния предпринял попытку монополизировать источники существова-

ния чиновников с целью  поставить их в большую зависимость  от

государства и царя. Для  этого был установлен фиксированный  раз-

мер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление  от

дел вне системы государственного обеспечения и контроля было

объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравне-

но к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского

времени коррупция стала  той смазкой, без которой не могли  прийти

в движение колеса государственной  машины.

Практика показала, что  совершенствование государственного уп-

равления напрямую связано  с созданием новой системы  государствен-

ной службы. В связи с  притоком в органы государственного и мест-

ного управления, в армию  и флот основной массы дворян, которые

претендовали на различные  должности, возникла острая необходи-

мость установления иерархии служилых чинов. Это обстоятельство

потребовало разработки и  принятия 24 января 1722 г. определенного

порядка прохождения службы, имевшего силу законодательного

акта, — «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придвор-

ных». Этот документ располагал всех работников управления по

14 классам и соответствующим  чинам, которые составляли их  ранг

(табл. 1). Слово «статский» немецкого происхождения и означало

«гражданский».

Лишь «Табель о рангах» на первое место поставила не

знатность, а личные способности, образование и заслуги («знатность по

годности считать»). Она открыла доступ для представителей мелкого

и среднего дворянства к  высшим должностям в государстве.

Каждый служащий был обязан пройти все 14 рангов снизу до-

верху, что обеспечивало, с одной стороны, замещение всех вакант-

ных должностей, а с другой — приобретение необходимых навыков

военной или статской (гражданской) службы. Практика показала,

что такое продвижение  по службе было главной школой професси-

ональной подготовки. Кадровое обеспечение государственной служ-

бы стало одним из важных направлений деятельности Сената, а  его

оформление осуществляла Герольдмейстерская контора.

Своей «Табелью о рангах» Петр I предоставил возможность по-

лучать дворянство выходцам и из других сословий. Так, вместе с  по-

лучением 8 ранга по военной  или гражданской службе они станови-

лись потомственными дворянами, приобретая тем самым все

привилегии этого сословия. Князь А.Д. Меньшиков, в конце жизни

пожалованный чином генералиссимуса, который в XVIII в. исполь-

зовался в качестве высшей степени 1 класса всего три раза, в детстве,

согласно молве, торговал пирожками; Московский вице-губернатор

B.C. Ершов, президент Ратуши  А.А. Курбатов до своего возвышения

были крепостными крестьянами.

С целью разработки «Табель о рангах» были собраны и изучены

аналогичные акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции,

Польши и Венецианской республики. За основу было принято  зако-

нодательство Дании и  Пруссии. Возложение обязанности государ-

ственной службы на дворян было обусловлено тем, что это  было

наиболее обеспеченное и  образованное сословие. Когда вследствие

нехватки дворян или по иным причинам на классную должность

назначался человек иного  сословия, то он приобретал права дворян-

ства. В течение всего  столетия возможность получения  дворянства

за заслуги последовательно  усложнялась. И тем не менее такая  воз-

можность была серьезным  стимулом для поступления на государ-

ственную службу.

«Табель о рангах» использовалась в качестве руководства вплоть

до октября 1917 г. Деятельность Петра I по формированию системы

управления централизованным унитарным государством, заложила

основу для сочетания  отраслевого и территориального управления,

коллегиальности и единовластия, перераставшего в режим абсолют-

ной монархии. Создание взаимоувязанных  должностных чинов ста-

ло одним из важнейших  явлений российской общественной жизни

в XVIII столетии.

Петр I оставил после себя хорошо организованную государствен-

ную службу, составной частью которой была статская или граждан-

ская служба. Последняя  продолжила ту деятельность, которая  в XVI—

XVII вв. рассматривалась как  «приказная работа», давшая начало

гражданской службе как таковой. Если приказная работа в опреде-

ленной мере рассматривалась  как непрестижная и даже подневоль-

ная, то статская служба как  в петровские времени, так и позже  вы-

соко ценилась и была обласкана  российскими императорами.

 

§ 2.3. Государственная (гражданская) служба

конца XVIII и начала XX вв.

Обычно в России престол  передавался по наследству старшему

сыну или царь избирался  Земским собором. Петр I отменил это  по-

ложение и в 1722 г. объявил  новый «Устав о наследовании престо-

ла», по которому император сам указывал наследника. Он мог заве-

щать престол любому члену  семьи Романовых и даже некровному

родственнику. Однако Петр I умер, не оставив завещания. Поэтому

за первые 37 лет произошло  три государственных переворота с уча-

стием феодальной аристократии и гвардии, в результате чего на пре-

стол взошли Екатерина I (жена Петра I), Анна Иоанновна (племян-

ница Петра I) и Елизавета (дочь Петра I). Историк В.О. Ключевский

назвал постпетровское время  эпохой дворцовых переворотов.

При очередном дворцовом  перевороте и насильственном смеще-

нии Петра III (внука Петра I) к власти пришла его жена, властолю-

бивая немецкая принцесса  ангальтцербская Софья-Августа-Фреде-

рика, названная при крещении в России Екатериной Алексеевной.

Она была посажена на престол  дворянской гвардией, вопреки суще-

ствовавшим законам и  традициям престолонаследия, приобретя  ти-

тул Екатерины II. Проимператорствав 34 года — с 1762 по 1796 гг., —

ей удалось несколько  стабилизировать государственное  управление.

Первым шагом была крупная  реформа Сената, предпринятая в 1763 г.,

по которой он был поделен  на шесть департаментов со строго опре-

деленными функциями в  определенной сфере государственного уп-

равления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два  —

в Москве. При этом московские департаменты соответствовали пе-

тербургским: пятый —  первому, а шестой — второму.

Наряду с реформой Сената Екатерины II в первые годы своего

царствования провела  и реформу Синода. В 1764 г. осуществила  се-

куляризационную реформу, по которой все монастырские земли  с жив-

шими на них крестьянами  передавались в ведение специально уч-

режденной Коллегии экономии. С этого времени государство  само

определяло необходимое  стране число монастырей и количество мо-

нахов, так как содержало  их на средства из государственной  казны.

В результате духовенство  окончательно превратилось в одну из групп

чиновничества.

Одним из наиболее значительных актов, изменившим организа-

цию управления страной и  системой государственного аппарата, ста-

ли принятые в 1775 г. «Учреждения для управления губерний Все-

российской империи». Новое положение удовлетворило требования

дворянства о привлечении  его представителей к центральному и ме-

стному управлению. Созданный  в результате реформы местный  ап-

парат оказался способным  проводить политику центральной  власти,

а также сдерживать народные выступления и просуществовал с  не-

которыми изменениями  до октября 1917 г.

В основу деления территорий на губернии был положен демо-

графический принцип —  численность податного населения. Эконо-

мические связи и национальные особенности почти не учитывались.

Вместо прежних 23 были образованы 51 губерния с числом жителей

от 300 до 400 тыс. ревизских  душ. Губернии делились на уезды (или

округа) по 20-30 тыс. податного  населения, а 66 провинций как

промежуточные территориальные  единицы ликвидировались. Кроме

того, было введено 19 наместничеств, в каждом из которых объеди-