Понятие, правовое регулирование и историческое место государственной и муниципальной службы

В последующем российское законодательство о гражданской

службе постоянно эволюционировало. Однако, как правило, измене-

ния нормативных установлений о государственной службе носили

производный характер и были обусловлены причинами социально-

экономического и политического  свойства. В условиях советского

периода понятие государственной  службы в законодательстве четко

не определялось. Не уточнялись статус государственных служащих,

их права и обязанности. Отдельными нормативными правовыми

актами регулировались лишь вопросы прохождения военной  служ-

бы, службы в органах внутренних дел, некоторых других, главным

образом в силовых министерствах.

 

В настоящее время сформировались две основные концепции го-

сударственной (гражданской) службы — политическая и правовая.

Хотя политическая концепция  доминирует в отечественной теории

и законодательстве, сторонники правовой концепции весьма плодо-

вито специализируются на производстве вторичной (неоригинальной)

литературы — учебников, популярных книг и статей по государствен-

ной службе. При этом одной  из центральных идей всех этих работ

является утверждение, что  государственная служба является ≪пуб-

личным социально-правовым институтом≫, а по научной своей  при-

надлежности, несомненно, относится  к номенклатуре юридических

специальностей'.

 

Государственная (гражданская) служба как вид профессиональ-

ной деятельности возможна и действительно происходит только в си-

стеме государственного управления, которое использует не только

правовые, но и нравственные (моральные) регуляторы. В особенно-

сти моральные нормы широко используются именно в государствен-

ной гражданской службе. На этом основании вполне возможно ут-

верждение, что государственная (гражданская) служба есть не только

публично-правовой, но и публично-нравственный институт. В некото-

рых государствах (например, в США, Украине, Казахстане) вырабо-

тан специальный этический  кодекс для гражданских служащих. От-

дельные и российские государственные  органы выработали для себя

этические кодексы. Например, он принят и регулирует деятельность

государственных служащих в  Счетной палате РФ1. В августе 2002 г.

Президент РФ В.В. Путин подписал указ, в котором утвердил этиче-

ские «Общие принципы служебного поведения государственных слу-

жащих». Они должны действовать вплоть до принятия соответству-

ющего федерального закона.

 

Гражданская служба — это, прежде всего, политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Уже говорилось, что государственное  управление в современных

условиях относится к  группе политических наук. Поэтому  резонно ут-

верждение, что к этой группе вполне определенно относится  и наука

государственной гражданской  службы. Она действительно, с одной  сто-

роны, политическая наука, а  с другой — управленческая, поскольку  иг-

рает значительную роль в  упорядочении данных политических про-

цессов.

 

Начиная с 2003 г. в России проводится «административная ре-

Форма». Это понятие используется в двух смыслах — широком и уз-

ком. В широком  понимании — когда речь идет о  глубоких и масштаб-

ных изменениях государственных  органов, связанных со структурными

преобразованиями  государственного управления. В узком  смысле ад-

министративная  реформа означает сокращение и коренную перестрой-

ку государственного аппарата (гражданской службы).

После длительного обсуждения Федеральное Собрание РФ при-

няло Закон «О системе государственной службы Российской Феде-

рации». К сожалению, этот Закон такой же рамочный, как и первый

закон 1995 г. В нем в основном лишь повторяются те идеи, которые

имеются уже в первом законе. Сверх того предусматривается адми-

нистративный раздел нынешней государственной службы на три спе-

циализированные службы, в числе которых будет и «государствен-

ная гражданская служба».

Спустя год, а именно 27 июля 2004 г. Федеральное Собрание

наконец приняло первый реальный Федеральный закон «О государ-

ственной гражданской службе Российской Федерации». Он дает це-

лостное представление о  деятельности тех работников, которые  со-

ставляют административный стержень государственного управления,

несут всю тяжесть регулирования  социального взаимодействия лично-

стей, организаций, субъектов  социально-политической деятельности.

Данный закон устанавливает  правовые, организационные и эконо-

мические основы федеральной  и субъектов Федерации государствен-

ной гражданской службы.

§ 1.3. Реформирование государственной (гражданской)

службы

В мире распространено мнение об «управляемой демократии» в России. Что касается советского периода, то здесь не возникает особых проблем. Действительно, советская демократия была управляемой и управлялась она коммунистической партией. Что касается нынешней ситуации, когда президент опирается на победившую на прошлых выборах партию «Единая Россия», то это ничего не говорит об «управляемой демократии». Большинство президентов или премьеров в мире приходят к власти в основном как лидерытех или иных политических партий. К тому же В. В. Путин не является членом «Единой России» и практически не участвует во внутрипартийной жизни. Поэтому разговоры о российской «управляемой

Демократии» — это политический прием давления на наших руководителей политической власти и государственный аппарат.

Понятие «управляемой демократии» в отношении России просто навязывается некоторыми центрами глобального влияния, а заодно и многим другим народам, которые отстаивают свой суверенитет.  Наша российская модель демократий может быть названа «суверенной демократией», поскольку мы хотим быть открытой нацией среди других открытых наций и сотрудничать с ними по справедливым правилам, а не управляться извне. Разгул мафии и ее проникновение во все социальные структуры вплоть до государственных говорит о том, что до сих пор в России не отпала необходимостьстроительства вертикали власти как политической, так и административной.

 

Административная вертикаль  власти, связанная с реформирова-

нием государственной (гражданской) службы, осуществляется для

повышения эффективности  государственного управления, формиро-

вания и развития системы  государственной службы, ее отдельных

видов, качественной подготовки и рационального использования  кад-

рового состава государственных  органов. Гражданская служба РФ

является важнейшим инструментом выстраивания административ-

ной вертикали, важнейшим  инструментом проводимых в обществе

и государстве преобразований, связанных с развитием социальной

сферы, национальной безопасности, формированием институтов граж-

данского общества и правовой культуры российских граждан. Ее

обновление рассматривается  как приоритетное направление в  обла-

сти современного государственного строительства.

Нормативно-правовая база реформирования государственной

(гражданской) службы включает  в себя федеральные законы, указы

и распоряжения Президента РФ, постановления Правительства  РФ,

распоряжения Администрации  Президента РФ, нормативные право-

вые акты, разрабатываемые  в федеральных государственных  орга-

нах, а также законы и  правовые акты субъектов РФ.

Осуществление преобразований в сфере государственной (граж-

данской) службы проведено в несколько этапов. Первый

этап, который можно назвать  подготовительным, начался с конца

1993 г. и завершился в  середине 2003 г. В это время были  приняты

Указ Президента РФ «О федеральной государственной службе» от

22 декабря 1993 г., Федеральный  закон «Об основах государственной

службы РФ» от 31 июля 1995 г., Указ Президента РФ «О концепции

реформирования системы  государственной службы РФ» от 15 авгу-

ста 2001 г., Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов

служебного поведения  государственных служащих» от 12 августа

2002 г., Федеральный закон  «О системе государственной службы РФ»

от 27 мая 2003 г. Все эти законы и указы имели рамочный характер,

намечали лишь возможные  пути осуществления тех или иных ин-

ституциональных структур. Этот этап характеризовался формирова-

нием научного подхода  к осуществлению модернизации института

государственной службы страны в целом и завершился разработкой

и утверждением федеральной  программы «Реформирование государ-

ственной службы Российской Федерации (2003—005 годы)».

Второй этап, естественно, начался с принятия Федерального за-

кона «О государственной гражданской службе РФ», который всту-

пил в силу с 1 февраля 2005 г. Он сформулировал и нормативно за-

крепил деятельность лишь одного из видов государственной  службы — гражданской службы. Для  реального осуществления этого  закона

в течение 2004—006 гг. было принято  более 20 указов Президен-

та РФ и постановлений  Правительства РФ, в которых апробиро-

вались, нормативно оформлялись  и совершенствовались механизмы

функционирования данного  вида государственной службы, стабили-

зировалась его структура, оптимизировался состав гражданских  слу-

жащих. С целью продолжения  этой деятельности в конце 2005 г. была

подготовлена и принята  другая федеральная программа, сформули-

рованная в распоряжении Правительства РФ «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—008 годах» от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Для ее поддержки Президент РФ принял Указ «О продлении срока реализации федеральной программы „Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" на 2006-2007 годы» от 12 декабря 2005 г.№ 1437.

 

В планах реформирования гражданской  службы предусматривается большая  работа по установлению объективного соотношения должностей федеральной гражданской службы и типовых должностей гражданской службы субъектов РФ, а также соотношение должностей федеральной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы. Предполагается, что указом Президента РФ будет установлено соотношение классных чинов, воинских и специальных званий по всем видам государственной службы.

Опыт реформирования федеральной  гражданской службы с интересом  изучается администрациями субъектов  РФ, поскольку позволяет реальнее представить состояние региональной гражданской службы, определить конкретные направления ее дальнейшей модернизации, а также осуществить поэтапное ресурсное обеспечение этого процесса. Очевидно, важным направлением реализации общего замысла реформы гражданской службы является подготовка нормативных правовых актов субъектов РФ, следующих из принятых федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ.

 

Экспертами предлагается, что аппарат правительства и администрация президента должны стать единой структурой, а глава государства — напрямую возглавить правительство. По мысли эксперта, это позволит уйти от «византийской системы размывания ответственности». Дальше, федеральные и региональные структуры управления необходимо интегрировать в единую систему, как это делается в бизнес-корпорациях (с учетом того, что цель бизнеса — получение прибыли, а задача государства — прирост населения и его благосостояние). И, наконец, нужно ввести в на-

циональном масштабе электронный  документооборот вместо нынеш-

него бумаготворчества и  почтовых пересылок. Документы должны

стать «прозрачными» в  стране.

 

§ 1.4. Методы и модели управления гражданской службой

 

Методом обычно называют систему регулятивных принципов

духовной или  материальной деятельности человека.

Он определяет пути и способы достижения цели, подхода к познанию и преобразованию действительности. Методы тесно связаны с деятельностью человека, вытекают из нее и вместе с тем служат средством ее построения и регулирования.

 

Деятельностный метод  обычно нацелен на то, чтобы сформули-

ровать и проанализировать по преимуществу исходные (базовые) про-

блемы данного вида управления, опираясь при этом опять-таки не

на все богатство и  многообразие познавательных методов, а главным

образом на те, которые связаны  с деятельностью (системным, функ-

ционально-структурным, единством  исторического и логического,

восхождением от абстрактного к конкретному и обратно и  т.д.). Сле-

довательно, деятельностный метод в управлении является обобщен-

ной и систематизированной  совокупностью знаний об исходных прин-

ципах упорядочения связей и взаимодействий в обществе и окружающем

его мире. В нем управление рассматривается, во-первых, как необхо-

димый элемент всякой деятельности, а во-вторых, как особая дея-

тельность специализированных органов человека и механизмов ЭВМ.

 

Субординация, реординация  и координация выступают базовы-

ми взаимно обусловливающими и взаимно дополняющими моделя-

ми управления гражданской  службой. Причем если взаимодействие

субъектов и объектов регулируется принципами как субординаци-

онного, так и координационного управления, то все виды родоинди-

видуального взаимодействия регулируются принципами координа-

ционного управления.

Субординацией (лат. subordinatio — соподчинение) называется

такая модель гражданской  службы, при которой осуществляется вер-

тикальное упорядочение, а один из элементов государственного орга-