Правовой режим исключительно экономической зоны и континентального шельфа и их природных ресурсов

§2. Правовой статус исключительной экономической зоны Российской Федерации

Характеристика правового  режима исключительной экономической  зоны Российской Федерации содержится в Федеральном законе от 17.12.1998 № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"²⁷. Данный законодательный акт определяет статус исключительной экономической зоны Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Вопросы, относящиеся к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней, не предусмотренные настоящим Федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней.

Исключительная экономическая  зона Российской Федерации (далее - ИЭЗ) - морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее - территориальное море) и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права²⁸.

Согласно п. 1 ст. 1 упомянутого закона исключительной экономической зоной является морской район. Необходимо отметить, что в российском законодательстве используется более узкое значение понятия, обозначающего водное пространство исключительной экономической зоны, чем это принято в международном праве. Так, например, ст. 55 Конвенции ООН определено, что исключительная экономическая зона представляет собой район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему. Сужение данного понятия российским законодателем, по нашему мнению, не совсем оправданно. На практике могут возникать ситуации, когда границы исключительной экономической зоны ИЭЗ РФ, определенные в соответствии с правилами, установленными Федеральным законом от 17.12.1998 № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"²⁹, территориально могут выходить за пределы моря в его географическом понимании. При таких обстоятельствах применение более узкого понятия "морской район" может привести к коллизии в применении норм Федерального закона от 17.12.1998 № 191-ФЗ. Источниками права, в соответствии с которыми устанавливается правовой режим в ИЭЗ РФ, являются также международные договоры РФ и общепринятые нормы международного права.

Понятие и определение территориального моря в российском законодательстве приведены в ст. 2 Федерального закона от 31.07.1998 № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"³⁰ и проанализированы выше. Исходными линиями, от которых отмеряется ширина территориального моря, являются:

- линия наибольшего отлива вдоль  берега, указанная на официально  изданных в Российской Федерации  морских картах;

- прямая исходная линия, соединяющая  наиболее удаленные в сторону  моря точки островов, рифов и  скал в местах, где береговая линия глубоко изрезана и извилиста или где имеется вдоль берега и в непосредственной близости к нему цепь островов;

- прямая линия, проводимая поперек  устья реки, непосредственно впадающей  в море, между точками на ее  берегах, максимально выступающими в море при наибольшем отливе;

- прямая линия, не превышающая  24 морские мили, соединяющая точки  наибольшего отлива пунктов естественного  входа в залив либо в пролив  между островами или между  островом и материком, берега  которых принадлежат Российской Федерации;

- система прямых исходных линий  длиной более чем 24 морские  мили, соединяющих пункты естественного  входа в залив либо в пролив  между островами или между  островом и материком, исторически  принадлежащими Российской Федерации.

Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации, утверждается Правительством Российской Федерации и публикуется в "Извещениях мореплавателям", при этом границы территориального моря и исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря, наносятся на морские карты определенного масштаба. В связи с тем, что территориальное море является территорией РФ, правовой режим территориального моря отличается от правового режима ИЭЗ РФ³¹.

Под правовым режимом определенного водного пространства, примыкающего к сухопутной территории России, мы будем понимать нормативно установленный Российской Федерацией, с учетом положений международного права и международных договоров РФ, порядок, который является обязательным для исполнения всеми лицами, независимо от их национальной принадлежности, пребывающих в данном районе, независимо от цели такого пребывания. На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации. При этом под суверенитетом по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"³², следует понимать:

- верховенство, независимость  и самостоятельность государственной  власти РФ над территориальным  морем, воздушным пространством  над ним и его недрами;

- полноту законодательной,  исполнительной и судебной власти  РФ на территориальном море, в  воздушном пространстве над ним и его недрах;

- независимость в международном  общении, по вопросам использования  территориального моря, воздушного  пространства над ним и его  недр.

В то же время Россия, как и иные прибрежные государства, признает право мирного прохода  иностранных судов через свое территориальное море и осуществляет свой суверенитет над своим территориальным морем, воздушным пространством над ним и недрами с соблюдением положений Конвенции ООН.

В ИЭЗ РФ действует  особый правовой режим, который определяет как права и юрисдикцию Российской Федерации как прибрежного государства, так и права и свободы других прилегающих государств. Таким образом, РФ в ИЭЗ РФ обладает не суверенитетом, а суверенными правами, то есть правами, установленными в строго определенных целях и четко ограниченном объеме³³. В этом заключается основное отличие правового режима территориального моря РФ и правового режима ИЭЗ РФ.

Правовой режим ИЭЗ  РФ определяется международными договорами РФ, нормами международного права (ст. 56 Конвенции ООН). Права и обязанности других государств в ИЭЗ РФ определяются также нормами международного права (ст. 58 Конвенции ООН по морскому праву) и нормами российского законодательства. Действующий порядок определения ИЭЗ РФ применяется ко всем островам Российской Федерации, то есть к любым островам независимо от происхождения (материковый, коралловый), за исключением скал - каменных гор с острыми выступами, отвесными крутыми склонами, возвышающихся над водной поверхностью, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности. Если вдоль берега РФ или в непосредственной близости к нему находится цепь островов, исходными линиями от которых отмеряется ширина территориального моря РФ, то ширина ИЭЗ РФ отмеряется от прямой исходной линии, соединяющей наиболее удаленные в сторону моря точки островов, рифов и скал³⁴.

Внутренней границей ИЭЗ РФ является внешняя граница  территориального моря РФ, то есть линия  Государственной границы РФ, расположенная  на расстоянии 12 морских миль от исходных линий. Обратим внимание на то, что непосредственно к внешней границе территориального моря также прилегает морской пояс - прилежащая зона, в которой кроме режима ИЭЗ РФ действует дополнительно особый правовой режим. Ширина прилежащей зоны, как и ширина ИЭЗ РФ, отсчитывается от исходных линий на расстояние в 24 морские мили. Согласно п. 1 ст. 33 Конвенции ООН в прилежащей зоне Россия может осуществлять контроль, необходимый:

- для предотвращения  нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных законов и правил в пределах ее территории или территориального моря;

- для наказания за  нарушение вышеупомянутых законов  и правил, совершенное в пределах  ее территории или территориального  моря.

В прилежащей зоне РФ в  целях предотвращения вышеуказанных нарушений РФ принимает необходимые меры для задержания виновных, включая преследование по горячим следам, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов-нарушителей (за исключением военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях), в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права.

Внешняя граница ИЭЗ  РФ находится на расстоянии 200 морских  миль от исходных линий, от которых  отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации. Создание ИЭЗ - это результат компромисса, к которому пришли государства в ходе подготовки и проведения III Конференции ООН по морскому праву. Это был компромисс между государствами, претендовавшими на значительно большую ширину территориального моря, чем 12 морских миль (200 морских миль), и странами, которые, будучи заинтересованными в обеспечении многосторонней морской деятельности, возражали против такого расширения территориальных пределов суверенитета прибрежных государств³⁵.

Правовое регулирование  охраны ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической  зоны осуществляется большим массивом нормативно-правовых актов, различных  по своей юридической силе. Самые важные правовые предписания относительно охраны ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны содержатся в Конституции Российской Федерации. В статье 67 Основного закона страны сказано, что Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ. Ряд положений Конституции РФ прямо относится к регулированию охраны и использования континентального шельфа РФ³⁶:

- об использовании  и охране природных ресурсов  в РФ как основы жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории; о возможности нахождения природных  ресурсов в частной, государственной,  муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); о праве каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом (ст. 29);

- о свободном осуществлении  владения, пользования и распоряжения  природными ресурсами их собственниками  свободно, если это не наносит  ущерба окружающей среде и  не нарушает прав и законных  интересов иных лиц (ст. 36; в  связи с этой нормой уместно  напомнить об обязанностях государства - собственника многих природных ресурсов - соблюдать права и интересы природопользователей - физических и юридических лиц; это правило вытекает также из положений ст. 15 Конституции - "органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы");

- о праве каждого  на благоприятную окружающую  среду, достоверную информацию  о ее состоянии и на возмещение  ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42; эти нормы остались во многом декларативными);

- об обязанности каждого  сохранять природу и окружающую  среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ)³⁷ и др.

Вопросы, относящиеся к охране ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны, регулируются проанализированным выше Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"³⁸, который регламентирует  разведку континентального шельфа и разработку его минеральных ресурсов, особенности рыболовства на континентальном шельфе, создание, эксплуатацию, использование искусственных островов, установок, сооружений и прокладку подводных кабелей и трубопроводов на континентальном шельфе, морские научные исследования, защиту и сохранение морской среды, природных ресурсов континентального шельфа, захоронение отходов и других материалов; особенности экономических отношений при пользовании континентальным шельфом.

Природоохранительные и значительная часть природоресурсных отношений в Российской Федерации регулируются Законом РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"³⁹. В нем предусматриваются право граждан на благоприятную окружающую среду, экономический механизм ее охраны, нормирование качества окружающей среды, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов, зоны экологического бедствия и чрезвычайные ситуации, экологический контроль, разрешение споров и ответственность в области охраны окружающей среды, возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением⁴⁰.

Законодательство в  области добычи ресурсов континентального шельфа РФ и окружающей среды включает также Федеральные законы от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"⁴¹, от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"⁴². Использование и охрана вод регулируются Водным кодексом РФ. Федеральным законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 г. регулируются отношения в сфере сохранения и восстановления среды обитания животного мира, создания условий для устойчивого существования животного мира как неотъемлемого элемента природной среды⁴³. Уголовную и административную ответственность за нарушение норм по использованию ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны устанавливают соответственно Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.