Правовой режим исключительно экономической зоны и континентального шельфа и их природных ресурсов

Лица, совершившие эти  же деяния во внутренних водоемах, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне РФ, исходя из диспозиции ст.256 УК РФ, несут ответственность только за противоправную добычу водных биоресурсов, а дальнейший незаконный оборот указанных биоресурсов и выпущенной из него готовой продукции состава преступления не образует. Хотя, согласно ст.20 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ, требования о соблюдении законодательства Российской Федерации распространяются на исследование, разведку, разработку (добычу), охрану водных биологических ресурсов и других природных ресурсов и окружающей среды внутренних морских вод и территориального моря, а также обеспечение экологической безопасности.

Такие несоответствия между  терминами в законах, действующих  в анализируемой сфере, существенно  затрудняют возможность формирования правильной, единообразной и эффективной  практики применения законодательства об ответственности за экологические  правонарушения.

Представляется необходимым дополнить Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» указанием о необходимости получения Разрешения на ведение рыбопромысловой деятельности и в части транспортировки, переработки, хранения водных биоресурсов, и в законодательном порядке установить, что действие Разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов не распространяется на то количество добытых (выловленных) биологических ресурсов, которое не учтено пользователем в установленном законом порядке⁶⁵.

Изложенное подтверждает тезис о том, что государственная  политика, направленная на борьбу с  криминальной деятельностью, является частью проблемы оптимизации распределения  ресурсов, а эффективность использования  водных биологических ресурсов определяется состоянием российской экономики и ее правовой базы. Это позволяет с уверенностью утверждать, что борьба с браконьерством не может быть успешной, если она ведется исключительно карательными мерами, без создания системы эффективного управления водными биологическими ресурсами с использованием рыночных механизмов и современной правовой базы, способной регулировать указанные отношения. Не менее важно проведение государственной политики правового воспитания граждан и мероприятий по активной пропаганде через средства массовой информации положительных результатов деятельности правоохранительных органов. Государство может стать реальным собственником биоресурсов лишь путем создания согласованной системы правовых, экономических и идеологических мер предупреждения и целенаправленного противодействия браконьерству⁶⁶.

§2. Компетенция пограничных органов  по охране ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации

Согласно статье 11.1 Закона о федеральной службе безопасности⁶⁷ направлениями пограничной деятельности являются:

- защита и охрана Государственной  границы Российской Федерации  в целях недопущения противоправного  изменения прохождения Государственной  границы Российской Федерации,  обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

- защита и охрана экономических  и иных законных интересов  Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, трансграничных видов рыб и далеко мигрирующих видов рыб в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации.

В структуре центрального аппарата ФСБ РФ данными направлениями  руководит Пограничная служба. Пограничная деятельность осуществляется органами федеральной службы безопасности на основе Закона РФ от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"⁶⁸.

Статья 3 Закона "О Государственной границе Российской Федерации" закрепляет, что защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

Как видно, защита интересов государства, которая осуществляется пограничными органами ФСБ в пределах приграничной территории, исключительной экономической  зоны и континентального шельфа, является трудоемкой задачей именно по причине  большого территориального охвата ее реализации. Кроме того, функции ФСБ по защите интересов государства в пределах приграничной территории отнюдь не состоят только в контроле пропускного режима. Еще в 2007 г. прежний директор ФСБ Н.П. Патрушев высказался о том, что "исходя из реалий сегодняшнего дня мы отказались от военно-административного построения пограничной составляющей ведомства. Пограничные органы как составная часть органов безопасности освобождаются от нехарактерных для них войсковых функций. Завершается их формирование как системы оперативных подразделений по борьбе с трансграничной преступностью. Идет активный переход на оперативные способы охраны государственной границы и внедрение современных технических средств. Так, пограничные органы дополняются подразделениями береговой охраны, государственными морскими инспекциями. При этом предусматривается создание структур, обеспечивающих функционирование беспилотной авиационной техники и систем спутникового мониторинга обстановки в наземных и морских пространствах. В пограничных управлениях создаются также подразделения специального назначения, которые предназначены для действий в чрезвычайных ситуациях и осуществления оперативно-боевой деятельности"⁶⁹. Приказом ФСБ РФ от 11 января 2009 г. № 1⁷⁰ утвержден Административный регламент Федеральной службы безопасности Российской Федерации по исполнению государственной функции по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и осуществлению государственного контроля в этой сфере и признан утратившим силу Приказ ФСБ России от 26 сентября 2005 г. № 568. Данным актом установлены порядок и последовательность действий (административных процедур) органов федеральной службы безопасности при осуществлении полномочий по обеспечению охраны морских биологических ресурсов во внутренних морских водах, в территориальном море, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, в Каспийском и Азовском морях, охраны за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, а также по осуществлению государственного контроля в этой сфере.

После упразднения ФПС России на основании решения Совета Безопасности Российской Федерации от 30 сентября 2003 г. «О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации в пограничной сфере» Государственной пограничной комиссией была разработана и 28 января 2005 г. утверждена Концепция формирования системы обеспечения интересов государства в пограничной сфере (далее - Концепция).

Концепция формирования системы обеспечения интересов государства в пограничной сфере была рассчитана до 2010 г., но до сих пор является основой для разработки планов и программ обустройства государственной границы, совершенствования законодательства в пограничной сфере. Создается новый облик Пограничной службы ФСБ России. Одна из важнейших задач, которые она решает - обеспечение национальных интересов и безопасности России в морских пограничных пространствах. Именно в этом направлении были осуществлены  организационно-структурные  преобразования   пограничных  органов ФСБ России. Специфика выполнения задач по обеспечению Россией своих национальных интересов и безопасности на морских направлениях потребовала выстраивания особой структуры подразделений береговой охраны, изменения системы управления ими и подготовки кадров, выработки новой тактики действий. Все это вызвало необходимость выделения береговой охраны в отдельную линию оперативно-служебной деятельности пограничных органов. В целях усиления контроля надводной обстановки, эффективного противодействия угрозам России, исходящим с морских направлений, в ФСБ России была разработана Концепция формирования системы береговой охраны Федеральной службы безопасности Российской Федерации на период до 2010 года, а 13 июля 2004 г. Указом Президента было создано управление береговой охраны федеральной службы безопасности⁷¹. Большое значение для создания системы береговой охраны Федеральной службы безопасности Российской Федерации имели Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере от 28 января 2005 г. и решение Коллегии Пограничной службы ФСБ России от 22 февраля 2005 г. «О современных подходах к организации защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации на морских направлениях».

Береговая охрана является составной частью единой государственной системы безопасности России в Мировом океане. Система береговой охраны федеральной службы безопасности на морских направлениях призвана осуществлять: 

- меры по защите и охране Государственной границы Российской Федерации на море, обеспечению соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, режима пограничных зон и режима в морских  пунктах  пропуска  через  Государственную  границу  Российской Федерации;

- меры по защите и охране экономических и иных законных интересов России в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа, охране за пределами исключительной экономической зоны запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках;

- меры по борьбе с терроризмом посредством предупреждения, выявления и пресечения попыток пересечения террористами государственной границы Российской Федерации на море, а также незаконной доставки на территорию России по морю оружия, взрывчатых, отравляющих, радиоактивных веществ и иных предметов, которые могут быть использованы в качестве средств совершения преступлений террористического характера;

- меры по борьбе с трансграничной преступностью;

- контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами федерального законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, прилежащей зоне, исключительной экономической зоне и континентальном шельфе Российской Федерации, а также об использовании и охране объекта животного мира и среды их обитания;

- участие в поисково-спасательных мероприятиях во взаимодействии с аварийно-спасательными службами;

- участие в обеспечении безопасности национальною морского судоходства в пределах территориального моря, исключительной экономической зоны Российской Федерации, в т.ч. разведка акваторий морей, ледовая разведка;

- участие в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов и на морских направлениях;

- участие в осуществлении мероприятий по контролю за соблюдением норм международного права, международных договоров и законодательства Российской Федерации по предотвращению загрязнения морской среды, а также экологическому контролю⁷².

Для организации деятельности пограничных органов береговой охраны, оптимального учета региональных особенностей и разграничения зон ответственности созданы морские районы. Морской район включает в себя часть морского побережья, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, в пределах которого развернуты и действуют пограничные органы береговой охраны, находящиеся под единым руководством, выполняющие возложенные на них задачи как самостоятельно, так и во взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации, осуществляющие полномочия в данной сфере.

С учетом особенностей выделены следующие группы регионов:

1. Тихоокеанский и Арктический регионы.

2. Регионы Балтийского, Азовского и Черного морей.

3. Регион Каспийского моря (исходя из его особого статуса).

4. Речные и озерные участки государственной границы⁷³.

Береговая охрана ФСБ России структурно представляет собой комплексную многофункциональную систему пограничных органов и их подразделений, предназначенную для защиты и охраны государственной границы, экономических и других законных интересов России во внутренних морских водах, территориальном море, прилежащей зоне, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, конвенционных районах (и за их пределами), а также в пределах акваторий Каспийского и Азовского морей, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, охраны за пределами исключительной экономической зоны России запасов анадромных видов рыб, образующихся в ее реках. Организационно в состав пограничных органов береговой охраны входят: Департамент береговой охраны Пограничной службы ФСБ России; пограничные управления береговой охраны ФСБ России; отделы (отделения и группы) береговой охраны и государственные морские инспекции пограничных управлений ФСБ России по субъектам Российской Федерации, в зоне ответственности которых есть морские районы; службы береговой охраны; судоремонтные заводы; отдельный учебный морской центр ФСБ России.

Департамент береговой охраны является органом управления оперативно-служебной деятельностью пограничных органов береговой охраны, исполняющий управленческие функции в вопросах организации их деятельности по защите и охране государственной границы, охране внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации, защите и охране экономических и иных интересов России в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, а также по охране за пределами исключительной экономической зоны запасов анадромных видов рыб, образующихся в российских реках. Департамент совместно со структурными подразделениями Пограничной службы ФСБ России осуществляет выработку стратегии строительства, развития и применения пограничных органов береговой охраны, разработку проектов нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность, организацию и руководство деятельностью пограничных органов и контроль. На региональном уровне сформированы пограничные управления береговой охраны ФСБ России по федеральным округам: Черноморско-Азовское, Северо-Восточное, Сахалинское пограничные управления береговой охраны ФСБ России⁷⁴.