Правовой режим исключительно экономической зоны и континентального шельфа и их природных ресурсов

Также отношения по добыче ресурсов континентального шельфа Российской Федерации регулируются Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», который на данный момент и призван играть роль основного нормативно-правового акта федерального уровня, регулирующего вопросы рыболовства - как в пределах территории РФ, так и на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

Также рассматриваемую  группу отношений регламентируют Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства. Например, правила ведения рыбохозяйственного реестра утверждены постановлением Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 601 "О государственном рыбохозяйственном реестре". Порядок такого распределения квот устанавливается Правительством. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. № 605 "Об утверждении Правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства (за исключением прибрежного рыболовства) на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации".

Таким образом, в качестве вывода по параграфу исследования отметим, что ИЭЗ РФ - это район шириной 188 морских миль, прилегающий к границе территориального моря РФ (Государственной границе РФ), в котором Россия осуществляет свои суверенные права, предусмотренные международным морским правом, с учетом прав и интересов иных государств. Часть ИЭЗ РФ шириной 12 морских миль, которая непосредственно прилегает к границе территориального моря (Государственной границе РФ), является прилегающей зоной РФ. В прилегающей зоне наряду с порядком, установленным для ИЭЗ РФ, действует особый порядок, установленный исключительно для данной зоны. Правовое регулирование охраны ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, российского законодательства.

Глава 2. Правовой режим охраны континентального шельфа и исключительной экономической  зоны Российской Федерации

§1. Административно-правовая и уголовно-правовая охрана ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации

В статье 42 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О  континентальном шельфе Российской Федерации" установлено, что охрана континентального шельфа, его минеральных ресурсов и водных биоресурсов в целях их сохранения, защиты и оптимального использования, защиты экономических и иных законных интересов Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти, определяемыми соответственно Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации. Определяется также цель охраны - сохранение ресурсов шельфа, обеспечение их защиты и оптимального использования, а также защита экономических и иных законных интересов РФ.⁴⁴ Как правило, в понятие административно-правовой охраны включают: нормы, регулирующие, порядок лицензирования (выдачи разрешений) на использование ресурсов; нормы, регулирующие права и обязанности должностных лиц; нормы, регулирующие вопросы управления использованием ресурсов, осуществляемого органами специальной компетенции; нормы, регулирующие вопросы экологической безопасности в рамках деятельности на континентальном шельфе, и нормы об ответственности за административные правонарушения. Административно-правовая охрана в собственном смысле - это нормы об ответственности за соответствующие административные правонарушения. То же можно сказать и об иных отраслях права. Составы административных правонарушений за нарушения законодательства в сфере континентального шельфа и исключительной экономической зоны предусмотрены ст. ст. 8.17 - 8.20 КоАП РФ. Подавляющая часть этих правонарушений перекочевала в КоАП РФ из ст. 46 Федерального закона "О континентальном шельфе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон), редакция которой в настоящее время изменена. Дела о нарушениях в области континентального шельфа, предусмотренных КоАП РФ, занимают не последнее место в общем объеме дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мировых судей, в случае если пограничные органы, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передают его на рассмотрение судье. Практика их рассмотрения выявляет немало проблем, которые требуют серьезного научного анализа.

Так, до настоящего времени отсутствует  единообразное понимание, кто из должностных лиц может быть субъектом правонарушения. Между тем в соответствии с примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ речь идет о лицах, состоящих сданной организацией в трудовых отношениях и наделенных организационно-распорядительными и административно-хозяйственными полномочиями. Прежде всего, это руководитель организации и капитаны судов и иных плавучих средств, а также непосредственные руководители проводимых работ и исследований. Должностные лица отвечают за нарушения установленных правил не только своими собственными действиями, но и за дачу подчиненным неправильных указаний и непринятие мер по соблюдению правил работниками. При решении вопроса о том, кто именно из должностных лиц организации будет отвечать за конкретное правонарушение, предусмотренное КоАП РФ, необходимо учитывать и внутреннее распределение служебных обязанностей, установленное должностными инструкциями, приказами организации, судовыми журналами⁴⁵.

К сожалению, в судебной практике этому  обстоятельству не всегда уделяется  должное внимание. В частности, достаточно распространены ситуации, когда постановление о назначении административного наказания выносится при отсутствии в материалах дела каких-либо доказательств, свидетельствующих о занимаемой должности привлекаемого к ответственности лица и круге его полномочий. Безусловно, такая практика незаконна, так как данные о лице, содержащиеся в протоколе об административном правонарушении, не могут служить бесспорным доказательством по делу, тем более что сами протоколы нередко составляются без надлежащего выяснения субъекта ответственности. Если же на рассмотрение судьи поступило дело, в материалах которого отсутствуют внутренние документы организации, устанавливающие распределение обязанностей между ее должностными лицами, должностные инструкции, приказы о назначении на должность, о распределении и делегировании полномочий, записи в судовых журналах, они обязательно должны быть истребованы. Однако отсутствие в организации документов, свидетельствующих о характере обязанностей ее должностных лиц, не означает, что во всех случаях к ответственности за правонарушение законодательства в сфере континентального шельфа будет привлекаться руководитель организации. Например, за самовольное либо с нарушением правил захоронение с судов и иных плавучих средств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов и других материалов на континентальном шельфе (ст. 8.19 КоАП РФ) административное наказание должно применяться к капитану судна, иных плавучих средств, летательных аппаратов, непосредственному руководителю искусственных островов, установок и сооружений⁴⁶.

В ряде случаев к административной ответственности за данные виды правонарушений должны привлекаться иные, специально уполномоченные, должностные лица организации. Так, самовольное изменение программы морских научных исследований (ч. 2 ст. 8.18 КоАП РФ) может быть совершено непосредственно конкретным исполнителем программы (подпрограммы). В ст. 29 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"⁴⁷ устанавливается, что программа морских научных исследований может изменяться только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Изменения считаются согласованными, если федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации, подтвердив получение уведомления о предполагаемых изменениях, не сообщит о своих возражениях в течение 60 дней с даты получения им уведомления.

Таким образом, если самовольное изменение  программы морских научных исследований произошло вследствие того, что непосредственный исполнитель, находящийся на континентальном  шельфе, не дождавшись установленного срока, начал работу по измененной программе (если его действия не подпадают под крайнюю необходимость), то при наличии соответствующего внутреннего приказа организации, возлагающего на него функции руководителя по исполнению программы (подпрограммы), он может быть привлечен к административной ответственности ввиду того, что руководитель исследований находится далеко от места проведения исследований и не может контролировать деятельность своих подчиненных.

Причем если в ходе судебного  заседания будет установлено, что протокол об административном правонарушении составлен в отношении ненадлежащего субъекта ответственности, то согласно п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ данный протокол может быть возвращен в пограничные органы для устранения недостатков. На этом же основании не исключается и возможность прекращения судьей производства по делу (ч. 2 ст. 24.5 КоАП РФ).

Еще один принципиальный момент касается особенностей административной ответственности индивидуальных предпринимателей. По общему правилу, установленному в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, они несут ответственность как должностные лица. Однако особое внимание следует обратить на специфику административно-правовой квалификации нарушений законодательства в сфере континентального шельфа, совершенных гражданином, имеющим статус индивидуального предпринимателя и одновременно являющимся должностным лицом. Например, индивидуальный предприниматель, будучи владельцем судна или иных плавучих средств, может занимать должность его капитана. В данном случае он будет отвечать за правонарушения как должностное лицо. Если же индивидуальный предприниматель не является капитаном судна и (или) на судне имеется капитан, то за совершение правонарушения и он как должностное лицо организации (в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ), и капитан этого судна как должностное лицо, выполняющее административно-хозяйственные функции на судне, должны нести ответственность.

Другой, не менее важный, вопрос, требующий  учета в правоприменительной  практике, касается вины привлекаемого  к ответственности должностного лица как необходимого элемента состава административного правонарушения. Прежде всего, следует иметь в виду, что факт правонарушения может существовать, а к административной ответственности никого привлечь нельзя. Так, на основании договора подряда руководитель организации, имеющий разрешение на погрузку, выгрузку или перегрузку на континентальном шельфе добытых минеральных и (или) живых ресурсов, вправе передать осуществление этих работ иным лицам, не имеющим такого права, но под руководством капитана судна (работника организации). В этом случае капитан не привлекается к ответственности как должностное лицо, так как организация, на которую он работает, имеет разрешение на данные виды работ. К административной ответственности в данном случае привлекаются конкретные подрядчики как физические лица⁴⁸.

В Постановлении Пленума  Верховного Суда РФ от 23.11.2010 № 27 "О практике рассмотрения дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением правил добычи (вылова) водных биологических ресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление промышленного, прибрежного и других видов рыболовства"⁴⁹ указывается, что ч.2 ст. 8.16 и ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ предусмотрена возможность привлечения лица к административной ответственности за совершение административных правонарушений во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации. При определении понятий и границ внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны следует руководствоваться соответствующими положениями федеральных законов от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"⁵⁰, от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации"⁵¹, от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"⁵² и Конвенции по морскому праву. Применяя положения вышеназванных федеральных законов и Конвенции по морскому праву, необходимо иметь в виду, что международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрен иной правовой режим морских пространств (статья 311 Конвенции по морскому праву).

В силу ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ после выявления административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 8.16, ч. 2 ст. 8.17 и ч. 2 ст. 8.37 КоАП РФ, в случае необходимости может быть проведено административное расследование. Дела об указанных правонарушениях, производство по которым осуществлялось в форме административного расследования, во всех случаях подлежат рассмотрению судьями районных судов, а не соответствующими органами или должностными лицами.

Исходя из положений Федеральных  законов от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"⁵³, от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", необходимыми условиями законного ведения промысла водных биоресурсов (рыболовства) являются получение соответствующих разрешительных документов (в случаях, когда установлена необходимость их получения), выполнение обязанностей и соблюдение предусмотренных законодательством ограничений, обязательных при осуществлении конкретной деятельности в рамках данного вида рыболовства. С учетом этого невыполнение лицами, осуществляющими рыболовство, одного или нескольких из предусмотренных требований влечет административную ответственность на основании части 2 статьи 8.16, части 2 статьи 8.17, части 2 статьи 8.37 КоАП РФ.

Действия (бездействие), совершенные  в пределах внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа, исключительной экономической зоны Российской Федерации и выразившиеся в несоблюдении или ненадлежащем соблюдении правил добычи (вылова) водных биоресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление рыболовства в этих морских пространствах, образуют объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.17 КоАП РФ.

Объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.37 КоАП РФ, образуют действия (бездействие), выразившиеся в несоблюдении или ненадлежащем соблюдении правил добычи (вылова) водных биоресурсов и иных правил, регламентирующих осуществление рыболовства, за исключением случаев, когда такие действия (бездействие) подлежат квалификации по части 2 статьи 8.17 КоАП РФ.

В случаях, предусмотренных законодательством, лица, осуществляющие рыболовство, обязаны  вести промысловый журнал и другие документы, необходимые для учета водных биоресурсов (например, пунктом 9 части 2 статьи 14.4 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", подпунктом 9 пункта 2 статьи 12.4 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Правилами рыболовства для Северного, Дальневосточного, Байкальского, Западного, Азово-Черноморского, Волжско-Каспийского, Восточно-Сибирского и Западно-Сибирского рыбохозяйственных бассейнов, утвержденными соответствующими приказами Федерального агентства по рыболовству). Невыполнение такой обязанности названными лицами (за исключением капитана судна в случаях, указанных в части 2 статьи 8.16 КоАП РФ) является одним из признаков объективной стороны составов административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 8.17 и частью 2 статьи 8.37 КоАП РФ⁵⁴.