Основы антикоррупционной политики

Глава 2. Основные направления антикоррупционной политики

1. Коррекция законодательства

Смысл коррекции законодательства применительно к антикоррупционной политике состоит в том, чтобы свести к минимуму легальные условия, способствующие коррупционным проявлениям или облегчающие их. Рассмотрим основные недостатки законодательства, составляющие коррупциогенный фактор.

Для исполнения нормы права  ее адресат вынужден затратить слишком  много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических и тому подобное), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве коррупциогенного фактора можно назвать и «пересечение» контрольных полномочий правоприменительных органов.

1. Для исполнения нормы  права ее адресат вынужден  затратить слишком много ресурсов, что вызывает у него желание «откупиться» от исполнения данной нормы. В эту категорию входят нормы материального права, которые требуют от субъекта слишком многих затрат (материальных, временных, физических и тому подобное), а также нормы процессуального права, которые допускают наложение дополнительных потерь в процессе привлечения к ответственности. В качестве коррупциогенного фактора можно назвать и «пересечение» контрольных полномочий правоприменительных органов.

2. Нормы права дают  должностному лицу слишком большую  возможность выбора между различными  вариантами поведения по своему  усмотрению. Такая возможность именуется «дискреционными полномочиями». Разумеется, в государственной деятельности всегда будут существовать такого рода полномочия.

Поэтому задача антикоррупционной политики в данном сегменте гораздо сложнее, чем если бы шла речь о полной ликвидации свободного усмотрения. Задача состоит, во-первых, в минимизации таких возможностей, а во-вторых, в компенсировании их жесткими процессуальными нормами и эффективностью института обжалования - как административного, так и судебного.

3. Нормы права, регулирующие  поведение должностного лица, отсутствуют,  позволяя ему тем самым полностью  действовать по своему усмотрению. Обычно такие нормы появляются  как ошибки в нормотворческом  процессе, вследствие чего образуются  широкие пробелы в законодательстве. Заметим, что в развитой правовой системе такие ошибки нивелируются тем, что государственный служащий хорошо осознает: известный принцип правового государства «все, что не запрещено, то дозволено» распространяется только на тех субъектов права, кто не имеет полномочий (граждан, юридических лиц в гражданском обороте), то есть тех, кто сам решает, реализовывать или нет данное субъективное право, но не действует в отношении государственных и муниципальных должностных лиц, обладающих властными полномочиями.

Властные полномочия составляют ядро компетенции, за пределы которой  чиновники не вправе выходить. Поэтому  отсутствие в законодательстве каких-то регулятивных или запретительных норм в отношении чиновника в правовом государстве не порождает для  последнего дилемму - действовать или не действовать по своему усмотрению (разумеется, за исключением случаев крайней необходимости). В тех же странах, где принципы правового государства еще не утвердились и не стали стереотипами правового сознания, отсутствие норм поведения чиновников может спровоцировать последних на использование законодательных пробелов в коррупционных целях.

4. Законы нередко наделяют  органы исполнительной власти (правительство  и ведомства), а также должностных  лиц правом принимать подзаконные  нормативные акты либо молчаливо  предполагают такое право. Речь идет, соответственно, либо об отсылочных нормах в законах либо о слишком общем законодательном регулировании какого-либо общественного отношения, что нередко делает невозможным реализацию гражданами своих прав без ведомственной конкретизации порядка такой реализации. Тем самым облегчается возможность частных случаев «захвата государства» (state capture). Вообще, «захват государства» - «покупка процесса нормотворчества» заинтересованными лицами в личных или узкогрупповых интересах.

Если суммировать сказанное, коррекция законодательства предполагает такое совершенствование процесса законотворчества, а возможно, и  коренную его перестройку, чтобы  продукт этого процесса (закон) был  максимально готов и пригоден для легального использования. В  этих целях необходимо добиться, чтобы  «на выходе» были соблюдены следующие условия.

1. Реализация субъективных  прав, исполнение обязанностей гражданами, соблюдение ими запретов должны  быть максимально облегчены. «Облегчение» в данном случае, разумеется, предполагает не отношение граждан к той или иной норме вообще (в частности, далеко не все с радостью относятся к всеобщей воинской обязанности, но это - уже проблема иного свойства), а «разумную достаточность» как самих правовых условий или ограничений, необходимых для реализации данной нормы, так и порядка соблюдения этих условий и ограничений.

2. Решения и действия  чиновников при взаимоотношениях  с гражданами по поводу реализации  их прав и исполнения обязанностей, а также по поводу применения  мер ответственности за нарушение  норм права должны быть максимально  стандартизированы.

Это означает, во-первых, ликвидацию или сведение к минимуму возможностей для усмотрения должностного лица. Во-вторых, стандартизация решений  и действий чиновников при взаимоотношениях с гражданами означает процедурное  упорядочивание таких отношений.

В-третьих, эта стандартизация предполагает довольно простой, ясный  и доступный механизм судебного  обжалования решений и действий должностных лиц.

3. Законы при регулировании  общественных отношений должны  быть максимально конкретизированы  и лишены как пробелов, так  и отсылочных норм. В этих целях  требуется не только пересмотреть  и законодательно формализовать  правила юридической техники,  но и изменить процедуру представления  законопроектов на рассмотрение  законодательным органом.

2. Ограничение политической коррупции

Политическая коррупция  является разновидностью «верхушечной коррупции», причем разновидностью наиболее опасной, поскольку такая коррупция имеет следствием принятие основных правовых правил, устанавливаемых в законах, подзаконных нормативных и индивидуальных актах. Политическая коррупция - это использование государственных и общественных ресурсов для достижения политических целей.

Политическая коррупция  существует практически во всех странах. Другое дело, что где-то ее питают институциональные  причины (несовершенство самого государственного механизма), а где-то - сугубо функциональные. Для сегодняшней России характерны именно институциональные пороки. Поэтому на их ликвидацию, в первую очередь, должна быть направлена антикоррупционная политика. В странах с развитой демократией также необходим постоянный анализ принципов и порядка формирования и функционирования властных институтов. С учетом сказанного разобьем данное общее направление антикоррупционной политики на следующие блоки.

1. Совершенствование избирательного  законодательства. Опыт показывает, что именно на стадии формирования выборных органов власти возможно образование коррупционных связей. Это может происходить как путем «делегирования» во власть представителей криминалитета, так и подкупа отдельных кандидатов и даже руководства партий, баллотирующихся на выборах.

Отсюда вытекают такие  меры, как:

–      приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

–      разрешение формировать избирательные фонды для сбора взносов заблаговременно, а не в период избирательных кампаний;

–      ужесточение контроля за соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний и мер ответственности за нарушения;

–      ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

–      повышение роли средств массовой информации в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех этапах;

–      повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля.

2. Практика функционирования  демократических институтов во  многих странах показала, что  в деятельности представительных  органов всегда присутствует  такое явление, как лоббизм. И хотя некоторые страны (прежде всего, в Европе) до сих пор отказываются признать его в качестве легального механизма, лоббизм все равно присутствует. Поэтому некоторые государства, особенно в основе которых лежит англосаксонская модель права (США, Великобритания), решили просто упорядочить лоббистскую деятельность.

Есть явления, которые  целесообразнее не загонять в подполье, а попытаться минимизировать их негативные последствия. Поэтому лучше ввести четкий механизм лоббистской деятельности и даже шире – прозрачный механизм отстаивания интересов в законодательных  органах. Такой механизм предполагает не только принятие закона о лоббизме (или лоббистской деятельности), но и законодательное упорядочение всех парламентских процедур, в частности, для обеспечения прозрачности результатов  голосований в законодательных  органах.

3. И первый, и второй  блоки в рамках данного направления,  а также иные меры во многом, если не всецело, зависят от  того, как в данном государстве  устроена система сдержек и  противовесов. От этой системы зависит главное – подконтрольна ли совокупная государственная власть обществу, ответственна ли она перед ним, является ли прозрачным и обоснованным процесс принятия основополагающих государственных решений, в том числе кадровых.

Эта проблема актуальна для  любой страны, даже той, где, казалось бы, существуют давние демократические  традиции и устоялась определенная конструкция публичной власти. Дело в том, что рано или поздно меняются как внешние, так и внутренние условия, и это требует осмысления эффективности принятой модели и, возможно, ее пересмотра. Тем более, анализ эффективности и степени оптимальности конституционных конструкций необходим для посттоталитарных стран с еще слабыми традициями публичной политической жизни.

Так, в России установилась конституционная модель, предопределяющая слабость представительных (законодательных) органов, отсутствие четкого политического  лица исполнительной власти и главы  государства. Все это создает  питательную почву для политической коррупции. Отсюда естественным шагом  в антикоррупционной политике является пересмотр действующей модели организации государственной власти. К мерам по этому направлению можно отнести, как минимум, следующие:

• повышение роли парламента (например, введение института парламентских  расследований; более активное участие  представительного органа в формировании исполнительной власти и более эффективный  механизм парламентской ответственности  Правительства);

• изменение сути президентских  полномочий.

В связи с предложенной конкретизацией такого направления  антикоррупционной политики, как ограничение политической коррупции, правомерно поставить вопрос: а не тождественны ли антикоррупционные меры мерам, направленным на общее совершенствование демократических институтов? Во многом тождественны. Но дело в том, что, когда общество задумывается над совершенствованием своей политической системы, одним из мотивов такой реформы неизбежно является и снижение уровня коррупции. Поэтому, конечно, не только названные, но и многие другие антикоррупционные меры служат одновременно и повышению уровня демократизма в обществе, уровня эффективности управления, ликвидации застойных явлений в общественном развитии. И наоборот, стремясь демократизировать публичную жизнь, повысить эффективность управления и т.п., мы получим и антикоррупционный эффект. Так что в конечном счете неважно, какими именно мотивами продиктованы те или иные изменения. Однако такие меры имеют больше шансов быть поддержаны обществом, если они диктуются необходимостью снижения уровня коррупции (и, соответственно, становятся частью антикоррупционной политики), а не только мотивами «совершенствования баланса полномочий» или «большей подконтрольности власти», которые зачастую не воспринимаются обществом как действительно серьезные.

3. Создание эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств

Вряд ли нужно доказывать важность данного направления антикоррупционной политики: именно соприкосновение с бюджетными средствами создает наиболее питательную почву для коррупционных возможностей. Оно (направление противодействия) - наиболее прагматичное, поскольку приближено к возможностям реальной коррупции. Причем коррупция в этом сегменте является и наиболее вредной, поскольку махинации с бюджетными средствами наносят очевидный ущерб прежде всего социальным функциям государства, а следовательно, больно бьют по наименее защищенной части граждан.

Для честных служащих наличие  или отсутствие финансового контроля не является сколь-нибудь значимым фактором в их деятельности. Но общество в  обозримой перспективе не может  себе позволить презумпцию повсеместной честности. Поэтому издавна существует институт контроля за расходованием «казенных денег». Весь вопрос - насколько эффективен этот контроль, насколько он всеохватен, а также насколько учитывает то обстоятельство, что и контролеры далеко не всегда могут оказаться людьми, застрахованными от соблазнов. Смысл антикоррупционной политики на этом направлении и состоит в поиске и применении все более эффективных форм и методов контроля.