Основы антикоррупционной политики

Теперь обратимся к  анализу еще одной классической ситуации, одновременно способствующей возникновению конфликта интересов  и являющейся его следствием. Предыдущий пример характеризовался распределением чиновником ренты от государственной  службы между различными людьми –  родственниками, друзьями и проч. Однако существует еще один способ избежать контроля со стороны государства  и общества за нецелевым использованием ресурсов: распределение ренты во времени.

Идея заключается в  том, что чиновник, предоставляя неофициальные  услуги, получает гарантии безбедного существования в будущем. Своеобразная «взятка в рассрочку». Существует несколько механизмов реализации таких нелегальных взаимоотношений между чиновником и бизнесом.

Первая модель может быть названа «эффектом шлепанцев» - чиновник оказывает услуги бизнесу на условиях дальнейшего трудоустройства на исключительных основаниях. На практике это очень часто встречается: после отставки или увольнения чиновник оказывается моментально трудоустроенным на хорошую должность в коммерческой компании, работающей в сфере, которой этот чиновник недавно управлял. Вторая модель является логическим продолжением первой и называется «эффектом вращающихся дверей». Чиновник мигрирует из бизнеса на государственную службу, обратно в бизнес, потом вновь на государственную работу и так далее.

Такую ротацию отследить  достаточно просто. Но привлечь чиновника  к ответственности на таком основании  практически невозможно. Тем не менее, предпринимаются попытки урегулировать  и эту проблему. Так, в проекте  реформы российской государственной  службы предусматривается запрет на занятие управляющих постов в  коммерческих организациях, работающих в той же сфере, что и чиновник. Предполагается, что такой запрет будет действовать несколько  лет после отставки или увольнения.

Таким образом, конфликт интересов  в государственной службе может  принимать самые различные формы. Незаконные интеракции могут быть закамуфлированы  самыми разнообразными методами. Однако суть проблемы всегда остается той  же: чиновник (агент) предает интересы государства и общества (принципала), доверяющих ему управление ресурсами, и использует эти ресурсы для  удовлетворения собственных потребностей и интересов. Эта проблема очень  тесно связана с коррупцией. Поэтому  необходимо в рамках антикоррупционной политики уделять существенное внимание разрешению этого конфликта или минимизации его последствий.

7. Упорядочение системы и структуры, ревизия функций органов исполнительной власти

Данное направление можно  считать основной частью тех мер, которые обычно называются административной реформой. Разумеется, никакая реформа не может быть непрерывно длящейся. Как же в таком случае это направление включается в антикоррупционную политику?

Дело в том, что структурное  и функциональное упорядочение органов  исполнительной власти не обязательно  должно описываться понятием «реформа». Речь идет лишь о постоянном общественном и государственном внимании к данному, очень важному сегменту, где чаще всего и находятся, так сказать, коррупционные ниши. Таким образом, речь идет не обязательно о собственно упорядочении, но и о постоянном изучении исполнительной власти, чьи система, структура и функции не могут быть неизменными.

Для современной России более  актуальным является уже не столько  изучение исполнительной власти, сколько  именно административная реформа, так как несмотря на возникновение принципиально иного, по сравнению с тоталитарным, общественного строя, фактически так и не было проведено комплексной перестройки системы государственного управления. И это служит одним из самых активных резервуаров коррупции.

Отсюда названное направление  антикоррупционной политики включает в себя:

–      установление обоснованных критериев для определения оптимальной структуры и численности органов исполнительной власти. За изменениями структуры органов, их статуса и функций часто стоят корпоративные, а не общегосударственные интересы; создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в собственном будущем; отсутствуют обоснованные критерии изменения структуры, что порождает возможность корыстного лоббирования со стороны тех или иных закулисных групп; бесконтрольно растет численность государственного аппарата;

–      ликвидацию институциональных причин для конфликта интересов (в частности, создание такой системы и структуры органов исполнительной власти, чтобы в одном и том же органе не совмещались, например, функции определения правил, контроля и предоставления публичных услуг);

–      декоммерциализацию государственной и муниципальной деятельности, в том числе путем делегирования ряда публичных социальных и правовых услуг негосударственным структурам (так, например, этот процесс давно происходит в сфере нотариальной деятельности);

–      обеспечение информационной прозрачности процесса принятия решений органами исполнительной власти, использования ими бюджетных средств, в том числе через доступ к финансовым документам государственных органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (определение перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию, и прочее);

–      введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь и другое).

8. Изменение принципов государственной службы и контроль за имущественным положением представителей власти

Это направление традиционно  является частью административных реформ, а в некоторых странах (США  в 90-х годах – «реформа Гора») иногда целиком охватывает содержание последней. Для противодействия коррупции это направление чрезвычайно важно, поскольку от того, насколько высок статус государственного служащего, уровень оплаты его труда, насколько прочны правовые и социальные гарантии для служащего, во многом зависит мотивация честного служения.

Данное направление можно  разбить на следующие блоки (перечень, как и по другим направлениям, естественно, не исчерпывающий):

– четкое определение регулирования статуса, в том числе ограничений (прежде всего, в отношении к предпринимательской деятельности) для лиц, избираемых или назначаемых на высшие государственные должности (министры, депутаты, губернаторы и прочие);

– четкое определение статуса «политических назначенцев» (помощников, советников президента, премьера, министров и тому подобные) и определение условий принятия их на службу и увольнения с нее, социальных гарантий после отставки, которая обязательно происходит вместе с отставкой «патрона»;

– определение оснований и порядка управления от имени государства пакетами акций, входящих в состав государственной или муниципальной собственности, в акционерных обществах с наличием государственной или муниципальной собственности; ответственности за это государственных служащих;

– установление твердых и понятных социальных и материальных гарантий для каждой категории государственной службы, в том числе при отставке;

– введение ограничений для перехода на работу после увольнения с государственной службы в коммерческие организации, которые были прежде подконтрольны данному должностному лицу (государственному служащему) или были связаны с ним в соответствии с его компетенцией;

– необходимость ротации служащих, в чьи функции входят прямые контакты с населением и бизнесом;

– распространение ограничений, установленных для государственных служащих, на менеджеров государственных предприятий и предприятий с определенной долей государственного или муниципального участия;

– установление механизмов, гарантирующих прозрачность динамики имущественного положения лиц в период прохождения ими государственной службы. В том числе:

• законодательно установленное обязательное декларирование доходов и имущества высшими должностными лицами, государственными, муниципальными служащими, депутатами и судьями;
• установление мер ответственности (вплоть до отставки, лишения полномочий) за заведомый обман при декларировании доходов и имущества;
• введение принципа информационной прозрачности в отношении декларируемых сведений при соблюдении неприкосновенности частной жизни.

9. Координация антикоррупционной политики

Речь здесь идет уже  не об одном из направлений антикоррупционной политики, а о методологии ее реализации и контроля за эффективностью. Разумеется, антикоррупционная политика накладывает соответствующие данности на все государственные и муниципальные органы. Но для них антикоррупционная деятельность не является ведущей. В то же время, если понимать борьбу с коррупцией как полноценную и имманентную современному государству функцию, нужно признать, что необходим публично-властный институт, на который может быть возложена ответственность за ее координацию (в каком-то смысле - за управление антикоррупционной политикой).

Конечно, ни одна из функций  государства не реализуется каким-то одним единственным государственным  органом, тем более в системе, основанной на принципе разделения властей. Так, в России за функцию обороны  страны отвечают: Министерство обороны, Президент, Правительство, палаты Федерального Собрания. Однако только для Минобороны эта функция является основной. Поэтому, если нет органа, специализирующегося  на функции противодействия коррупции, можно сделать вывод, что она  не выделена в качестве одной из базовых, родовых задач государства.

Это не значит, что из-за отсутствия функциональной и институциональной  обособленности борьба с коррупцией вообще не может вестись. Правоохранительные органы и спецслужбы занимаются выявлением коррупционных проявлений и привлечением коррупционеров к ответственности. Время от времени появляются законы и подзаконные нормативные правовые акты, направленные на ликвидацию некоторых  условий, способствующих коррупции. Однако и «репрессивная», и «предупредительная» антикоррупционная деятельность не позволяет достичь необходимой результативности. С системным явлением бороться несистемными методами бессмысленно и даже в определенном смысле опасно, ибо это рождает в обществе коррупционный фатализм.

В мире существуют две концепции  специализированного антикоррупционного органа. Первая предполагает создание специализированного полицейского ведомства (или спецслужбы) по борьбе с коррупцией (такие органы были созданы, например, в Гонконге, Сингапуре, Индии), хотя и с некоторыми вкраплениями аналитической, мониторинговой антикоррупционной деятельности. Вторая концепция (пока менее популярная) предполагает создание именно координационного гражданского органа.

Для России наиболее целесообразно  сегодня создание именно координирующего  органа по антикоррупционной политике, а не нового правоохранительного органа.

Во-первых, нецелесообразно  совмещать сугубо полицейские функции  с иными. Во всяком случае, это нецелесообразно на первых этапах существования такого органа. Об этом свидетельствует и опыт функционирования антикоррупционных органов в ряде азиатских стран, где сугубо полицейские задачи явно доминируют над предупредительными и контрольными. Это тем более актуально для России, где гораздо более живы традиции «полицейщины», нежели традиции анализа и предотвращения. Сейчас важно переломить распространенное в стране мнение о достаточности лишь «сильной руки» в борьбе с коррупцией. Необходимо готовить общество к тому, что коррупции можно противостоять только планомерной и системной деятельностью. Поэтому, хотя и придется пережить период неизбежной критики в создании «еще одной бюрократической структуры», но по мере успехов антикоррупционного органа (при условии его политической поддержки) эта критика сменится общественным доверием.

Во-вторых, акцент на «полицейской» функции нового органа вызовет существенную оппозицию среди существующих правоохранительных органов и спецслужб. Это тем более опасно, что и без того, как говорилось выше, наша полицейская система нуждается в серьезном институциональном, функциональном и кадровом реформировании. Добавление в нее еще одного элемента лишь усугубит процессуальную и оперативную неразбериху.

В-третьих, статус правоохранительного  органа предполагает право ведения этим органом оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия. Но это значит, что антикоррупционный орган в качестве полицейской структуры (или спецслужбы) будет поднадзорен прокуратуре. Целесообразнее, наоборот, поставить этот орган в определенном смысле над прокуратурой с тем, чтобы у него была возможность указывать на коррупционные проявления в деятельности самой прокуратуры.

Основные задачи координирующего  антикоррупционного органа могут быть следующими (в свою очередь разобьем их на группы):