Основы антикоррупционной политики

Обрисуем основные блоки  мер, составляющих данное направление  антикоррупционной политики (опираясь, прежде всего, на состояние дел в современной России). В число наиболее актуальных мер входят:

– установление максимально дифференцированной бюджетной классификации. Как известно, чем в более общей форме в законе о Федеральном бюджете (и актах о бюджетах других уровней) закреплены расходные статьи, тем больше появляется возможностей для манипулирования бюджетными средствами;

– введение механизмов финансовой прозрачности при расходовании бюджетных средств государственными, муниципальными органами и учреждениями (принципы составления смет и их исполнения);

– введение системы специализированных мер ответственности в отношении должностных лиц за нарушения при использовании бюджетных средств, а также персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения вверенными им средствами и имуществом;

– обеспечение прозрачности государственных или муниципальных закупок и заказов, их конкурсный характер (там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги) и прозрачность проведения конкурсов; аудит системы госзакупок;

– законодательное ужесточение требований к финансовой отчетности государственных, муниципальных предприятий (в том числе раскрытие информации на уровне не меньшем, чем для частных компаний, акции которых котируются на бирже);

– расширение функций и полномочий антимонопольных органов;

– придание Счетной палате статуса основного органа государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств с расширением ее властных полномочий;

– ликвидация института внебюджетных фондов;

– уменьшение объема наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности;

– завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института «уполномоченных банков»; внедрение этого принципа по отношению к региональным и местным бюджетам.

4. Укрепление судебной власти

Возможно, данное направление  не является универсальным для любой  антикоррупционной программы. В развитых странах не стоит (во всяком случае остро) вопрос об укреплении судебной власти.

Но для переходных стран, в том числе России, - это один из приоритетов как общего развития по пути к правовому государству, так и в борьбе с коррупцией. Причем укрепление судебной власти подразумевает два равноценных вектора: снижение уровня коррупции в самой судебной системе и правовую эффективность этой системы в борьбе с коррупцией «вовне».

Укрепление судебной власти предполагает разнообразные меры: и  введение новых институтов в системе  правосудия, и структурное переустройство судебной системы, и рычаги для изменения  правосознания судейского корпуса, в том числе путем вливания в него людей с развитым правосознанием. Наиболее актуальные для современной  российской действительности меры на этом направлении таковы:

–     введение административной юстиции, то есть создание доступной специализированной системы судебного обжалования административных решений, нарушающих как частные, так и публичные интересы, либо фактов непринятия необходимых решений государственными и муниципальными служащими. Причем должен быть радикально усовершенствован институт компенсаций за ущерб, а также за нанесение морального вреда потерпевшим от чиновничьего произвола либо чиновничьего бездействия;

–     введение окружного принципа для расположения судебных органов. Это отнюдь не техническое нововведение, поскольку совпадение зоны судебной юрисдикции с административными границами (субъектов Федерации, районов, городов) неизбежно приводит к повышению возможностей незаконного влияния местных властей на суд и судей;

–     изменение порядка формирования судейского корпуса и применения дисциплинарных взысканий к судьям при сохранении гарантий независимости суда (здесь мы не раскрываем, как именно должны измениться принципы и порядок формирования судейского корпуса, а равно порядок его очищения или самоочищения. Ясно лишь, что сегодня эти принципы и порядок далеко не всегда гарантируют от попадания в число судей людей с сомнительной репутацией и, главное, от быстрого лишения их судейского статуса. В то же время подчеркнем, что проблема эта крайне деликатная, поскольку желание гарантировать честность судейского корпуса часто приводит к созданию модели, ставящей судей в зависимость от иных ветвей власти);

–     приоритетное финансирование судебной власти для обеспечения доступности судебной защиты всем гражданам и снижения уровня коррупции в судейском корпусе;

–     обеспечение информационной открытости судебных решений, в том числе через Интернет.

5. Совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб)

Несмотря на то, что акцент в антикоррупционной политике делается на устранение или минимизацию условий, способствующих коррупции либо облегчающих коррупционную деятельность, это не снимает актуальности постоянного совершенствования методов выявления и пресечения преступлений, относящихся к коррупционным, а также деятельности по сбору и анализу доказательств преступлений в сфере коррупции с целью наказания виновных в суде (оперативно-розыскная деятельность, дознание, следствие, поддержание государственного обвинения в суде).

Данное направление целесообразно  разбить на два больших блока.

Блок первый - создание условий для минимизации (в идеале - ликвидации) коррупции в самих правоохранительных органах и спецслужбах. В некоторых странах (в том числе России), где есть основания считать многие полицейские структуры и спецслужбы пораженными коррупцией, речь должна идти фактически о проведении комплексной полицейской реформы.

В этом блоке можно выделить следующие меры:

–      проведение инвентаризации и ревизии системы правоохранительных органов и спецслужб для ликвидации необоснованного дублирования функций и полномочий;

–      усиление специализации правоохранительных органов, что ведет к повышению профессионализма их работников;

–      существенное повышение заработной платы работников правоохранительных органов при одновременной оптимизации их численности и усилении их ответственности, в том числе, путем установления в качестве квалифицирующего признака совершение корыстного преступления сотрудником правоохранительного органа (спецслужбы).

Блок второй – совершенствование полицейской деятельности и деятельности спецслужб по противодействию коррупции. К этому блоку можно отнести следующие меры:

• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов  и спецслужб, внедрение в их работу современных информационных технологий;

• более глубокое интегрирование национальных правоохранительных органов  и спецслужб в международные  антикриминальные организации, в частности:

–      унификация представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче подозреваемых и обвиняемых лиц);

–      налаживание международного информационного обмена (в частности, о фирмах, практикующих подкуп и незаконное лоббирование);

–      заключение двусторонних и многосторонних международных соглашений о совместных оперативных мероприятиях;

–      заключение международных соглашений о взаимной правовой помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста;

• организация стажировок российских специалистов в странах, где были успешно реализованы  программы борьбы с коррупцией;

• подготовка и выпуск современной  учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов.

6. Решение проблемы конфликта интересов

Эта проблема приобрела в  последнее время значительную актуальность и, как следствие, популярность. О  конфликте интересов говорят  эксперты в области государственного управления, она поднимается политиками и журналистами. Так же, как в  свое время проблема коррупции, концепция  конфликта интересов получает заслуженную  известность.

Конфликт – открытое столкновение; борьба за ценности и претензии на определенный статус, в которой целями являются нейтрализация, нанесение ущерба или уничтожение соперника.

Концепция конфликта интересов  была разработана для описания и  анализа ситуаций, складывающихся в  весьма специфических условиях. Речь идет об одном из элементов или  характеристик принципал - агентской модели. В рамках классической модели «принципал - агент» существует, как минимум, два субъекта отношений. Во-первых, это принципал, который может быть как индивидуальным, так и коллективным субъектом взаимоотношений. Он является непосредственным или же опосредованным собственником ресурсов, которые используются для достижения его целей. Во-вторых, это агент, которому принципал передает право управления ресурсами для реализации поставленных им, принципалом, задач в обмен на вознаграждение.

В простейшем случае, когда  принципал обладает собственными ресурсами, модель принимает упрощенный вид  и выглядит как отношения между  нанимателем и наемным работником. Работник может быть более или  менее прилежным, трудолюбивым и  честным. Хозяин, в свою очередь, может  быть более или менее строгим, справедливым и щедрым.

В более сложных случаях  - таких, как государственное управление - принципалом является часть или все общество, располагающее определенными ресурсами. Для артикуляции и агрегации мнений по поводу того, как и на что следует использовать эти ресурсы, могут использоваться самые разнообразные процедуры, но основной принцип все равно остается: коллективный принципал передоверяет управление ресурсами для реализации своих интересов агенту.

Как раз на этом этапе  во взаимоотношениях принципала и агента могут возникнуть трудности. Проблема заключается в том, что агент  всегда был и останется всего  лишь человеком. А любому человеку свойственно  иметь собственные потребности  и интересы. Эти интересы очень  редко полностью совпадают с  интересами принципала. Чаще они совпадают  лишь частично или не совпадают вообще. Вот тут и возникает конфликт интересов. Можно сказать, что интересы разных индивидов (принципала и агента), сходясь в агенте, порождают внутренний конфликт интересов.

Таким образом, на прикладном уровне концепция конфликта интересов  описывает рассогласование интересов  принципала и агента, а практическая ценность этой концепции заключается в анализе различных случаев конфликта и поисках потенциальных путей преодоления или нивелирования этого конфликта.

Теперь рассмотрим несколько  наиболее стандартных ситуаций, связанных  с конфликтом интересов. Первый, очень  характерный и наиболее простой  случай – это совмещение агентом (чиновником) государственной службы и коммерческой деятельности. Такая коммерческая деятельность может вестись в различных формах. В большинстве стран государственным служащим запрещено совмещать работу с коммерческой деятельностью, поэтому достаточно редко чиновник оказывается непосредственным собственником коммерческой организации. Чаще бывает, что родственники чиновника оказываются вовлеченными в бизнес непосредственно или через владение акциями или долями в капитале коммерческой организации.

В данной ситуации чиновник, обладая конфиденциальной («инсайдерской») информацией и дополнительными рычагами воздействия (знакомства, связи, взаимные услуги), может конвертировать их в неконкурентное преимущество. Кроме того, устанавливаемые с другими коммерческими организациями отношения могут служить ширмой для нелегального воздействия на решения, принимаемые госорганом, в котором работает чиновник. Проще говоря, коммерческая деятельность чиновника – это чрезвычайно коррупциогенная среда, способствующая искажению первоначальных целей и задач работы отдельных чиновников и целых государственных органов. С точки зрения конфликта интересов, в данном случае чиновники (агенты) предают интересы общества, народа (коллективного принципала) в угоду собственным корыстным интересам.

Эту потенциальную проблему сформулировать достаточно легко. Если чиновник получает материальные стимулы  только от принципала, то конфликт интересов  будет минимален. Дело в том, что  в такой ситуации чиновник будет  максимально заинтересован в  преуспевании своего работодателя - государства, от которого он и получает все свои средства к существованию. Единственным источником проблем здесь может быть идеологический конфликт, который остается за рамками нашего анализа.

В том же случае, когда  источников материального стимулирования чиновника несколько – государство, частный бизнес, взятки и так далее, - возникает проблема предпочтения, и выбор чиновника в пользу того или иного источника финансирования становится неочевидным. Именно по этой причине в большинстве развитых стран законодательство о государственной службе оказывается довольно строгим. Именно из-за этой проблемы России столь необходима реформа государственной гражданской службы.

Как отмечалось, уже существуют испытанные инструменты преодоления  такого рода проблемы. Одним из законодательно оформленных требований к российскому чиновнику является запрет на личное ведение коммерческой деятельности (правда, значительно сложнее избежать «семейственности» государственных служащих. Однозначно эффективных инструментов в этой сфере, пожалуй, просто не существует. Тем не менее, попытки преодолеть эту проблему должны предприниматься).