Полномочия за законностью применения мер принуждения органами дознания

4. Прокурорский надзор по сравнению с судебным контролем обладает таким преимуществом, как использование фактора внезапности. Не секрет, что значительная часть нарушений закона, допускаемых сотрудниками органов предварительного расследования, носит умышленный характер. Следователи, иные сотрудники следственных подразделений в таких случаях предпринимают меры для затруднения обнаружения нарушений закона (прибегают к фальсификации доказательственной информации, ее уничтожению, иным методам противодействия установлению таких нарушений). Внезапно проведенная прокурорская проверка позволяет свести к минимуму возможность сокрытия доказательств, подтверждающих нарушение закона.

5. Прокурорский надзор обеспечивает соблюдение законности следователями и дознавателями. Судья, осуществляющий судебный контроль, действует «постфактум», он может в ходе судебно-контрольной деятельности лишь выявлять допущенные нарушения закона.

6. В ходе осуществления прокурорского надзора прокурор непосредственно воспринимает источники и носители доказательственной информации, подтверждающие либо опровергающие факты нарушения закона. Причем в число таких источников входят материальные следы и обстановка на месте совершения нарушения закона.

Все вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в силу принципа состязательности прокурорский надзор и судебный контроль не исключают, а взаимодополняют друг друга, поскольку эти виды деятельности являются проявлением различных процессуальных функций. Четкое разграничение пределов их реализации при взаимодействии различных видов контрольно-надзорной деятельности обеспечивает дополнительные гарантии защиты прав и законных интересов участников уголовного процесса, а соответственно, и реализацию задач уголовного судопроизводства, закрепленных в ст. 6 УПК РФ. Вместе с тем нельзя согласиться с решением законодателя о резком сокращении полномочий прокурора по осуществлению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Применение прокурором полномочий по надзору за исполнением законов органами дознания

2.1. Полномочия прокурора по обеспечению законности возбуждения уголовных дел органами дознания

Изменения, внесенные в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее - УПК РФ) Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, существенно урезали процессуальные полномочия прокурора по сравнению с прежней редакцией ст. 37 УПК РФ. Теперь прокурор лишен полномочий: возбуждать уголовное дело, давать на это согласие, за исключением некоторых случаев, отменять незаконные постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела и др. Взамен законодатель расширил уголовно-процессуальные полномочия руководителя следственного органа. Законодатель изменил организацию досудебного производства.

С первых дней применения данного Федерального закона в практической деятельности возник ряд затруднений и сложностей в межведомственном понимании отдельных законоположений, которые ввиду недостаточно полного регулирования, в частности, порядка разрешения сообщений о преступлениях и полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, восполняются ведомственным нормотворчеством в виде издания совместных организационно-распорядительных документов (приказов, распоряжений, указаний).

В этой связи представляется неоправданной чрезмерная роль подзаконных актов в регулировании вопросов прокурорского надзора за законностью в указанной стадии уголовного процесса.

Внесенные указанным Федеральным законом изменения и дополнения в отдельной части позитивны, так как в их основе произошло разделение функции следствия и надзора, создавшее прокурору условия объективно, то есть независимо и беспристрастно оценивать законность в поднадзорных ему следственных органах, что нельзя сказать о лишении прокурора ряда полномочий, которые он ранее мог осуществлять в стадии возбуждения уголовного дела.

Решаемые прокурором задачи и его надзорные полномочия в досудебном производстве существенно различаются в зависимости от формы предварительного расследования. Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания сопряжен с использованием прокурором более широкого круга властных возможностей, нежели надзор за процессуальной деятельностью, осуществляемой органами предварительного следствия.

Следователям предоставлена самостоятельность, выражающаяся в праве без согласия прокурора принимать решения о возбуждении уголовных дел. Прокурору отведено лишь 24 часа с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, чтобы отменить это постановление, если оно будет признано им незаконным и необоснованным.

Лишив прокурора права возбуждать уголовное дело, законодатель, несмотря на неотъемлемую функцию прокурора осуществлять уголовное преследование, трансформировал это право в вынесение им в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства, то есть для проверки сообщения о преступлении и принятия процессуального решения в порядке ст. 144, 145 УПК РФ6.

Парадокс ситуации заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением требований Федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, обнаружив укрытое преступление при наличии достаточных к тому данных, не вправе принять решение о возбуждении уголовного дела. Вместо этого прокурор должен направить материалы о выявленном преступлении в тот же орган, где преступление было укрыто, и не факт, что уголовное дело будет немедленно возбуждено. Безусловно, такой порядок содержит возможность для нарушения прав участников уголовного судопроизводства.

В качестве другой особенности также следует выделить то, что прокурор не вправе отменить постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Он наделен лишь правом поставить об этом вопрос перед руководителем следственного органа. Следует отметить, что законодатель не указал сроки рассмотрения этого вопроса прокурора и не уточнил этот вопрос в последующих изменениях, внесенных в УПК РФ после Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ.

В случае поступления жалобы на отказ следователя возбудить уголовное дело формально полномочия прокурора несколько шире, то есть прокурор вправе обжаловать постановление о прекращении уголовного дела, а равно иные процессуальные решения и действия следователя, дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, затруднить доступ граждан к правосудию.

Вряд ли прокурор воспользуется в этом случае довольно странным для него правом, связанным с обращением по поводу нарушения норм УПК РФ по указанным вопросам не непосредственно к следователю, а в суд. С другой стороны, в таком случае путь к восстановлению законности становится слишком длинным и сложным, а значит, неэффективным.

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Полномочия прокурора за законностью производства следственных действий органов дознания

Первоначально прокурорский надзор осуществляется при принятии решения о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела. Постановление о возбуждении уголовного дела дознаватель выносят при наличии повода и основания, предусмотренных ст. 140 УПК РФ. Копия постановления о возбуждении уголовного дела дознавателем в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ должна незамедлительно направляться прокурору. В тех случаях, когда прокурор, исходя из текста копии постановления о возбуждении уголовного дела, не может сделать однозначный вывод о законности возбуждения уголовного дела, следует незамедлительно истребовать материалы, обосновывающие принятое решение.

Как нарушение прав участников уголовного судопроизводства следует рассматривать случаи принятия решений о возбуждении уголовного дела по факту при наличии в материалах проверки данных, указывающих на конкретное лицо, и дающих основание подозревать это лицо в совершении преступления.

Признав принятое решение о возбуждении уголовного дела незаконным либо необоснованным, прокурор в срок не позднее 24 часов с момента поступления материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела, отменяет такое постановление своим мотивированным постановлением, копия которого направляется должностному лицу органа дознания, принявшему решение о возбуждении уголовного дела. Срок дополнительной проверки по материалу, по которому прокурор отменил постановление о возбуждении уголовного дела, в УПК РФ не регламентирован, но в приказе Генпрокурора РФ от 06.09.2007 г. N 137 указано, что при отмене постановления о возбуждении уголовного дела и возвращении его дознавателю прокурор устанавливает конкретный срок проведения дополнительной проверки с учетом объема производства необходимых проверочных действий. Срок дополнительной проверки должен быть установлен в пределах сроков, предусмотренных для проверки сообщения о преступлении ч. 1 и 3 ст. 144 УПК РФ.

Вынесение незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела - наиболее распространенный способ укрытия преступлений от учета. Осуществляя надзор за законностью принятия решений об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурору следует помнить, что перечень оснований отказа в возбуждении уголовного дела четко определен в ст. 24 УПК РФ и не подлежит расширительному толкованию, а отказ в возбуждении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, допускается только в отношении конкретного лица.

В рамках заседания коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25 июня 2013 года, вопросу практики прокурорского надзора за законностью принятия органами дознания и следствия решений об отказе в возбуждении уголовного дела были озвучены неутешительные цифры. В рамках нее были озвучены результаты надзорной практики, которые показывают, что каждое третье постановление об отказе в возбуждении уголовного дела принимается с нарушениями закона, количество которых в прошедшем году возросло на 11% (до 2,6 млн.). О крайне низком уровне организации работы на этом направлении свидетельствует наличие значительного числа отказных материалов, по которым решения отменялись неоднократно. Так, в органах дознания в 2012 г. - 350 тыс. постановлений (или каждое седьмое) неоднократно отменялись как незаконные, из них 31 тыс. – 5 и более раз. При этом наблюдается положительная динамика удельного веса сообщений о преступлениях, по которым отказано в возбуждении уголовного дела в связи со смертью подозреваемого. Проверки показывают, что зачастую это сопряжено с манипулированием статистическими данными в целях искусственного повышения раскрываемости. Ситуация усугубляется существенным увеличением сроков проведения процессуальных проверок органами дознания.

В прошлом году на 11% возросло число сообщений о преступлениях, разрешенных в срок от 3 до 10 суток (всего более 5 млн.). Еще большими темпами растет количество обращений рассмотренных в срок свыше 10 суток (+20%, 437 тыс.).

При этом сроки проверки нередко продлеваются как прокурорами, так и руководителями органов дознания при отсутствии на то достаточных оснований7.

Схожая ситуация наблюдается и в городе Челябинске. Так, в 2014 году в прокуратуру Центрального района г. Челябинска для проверки законности принятых процессуальных решений из ОП № 5 УМВД России по г. Челябинску (с учетом проверочных материалов, по которым процессуальные решения приняты следователями) поступило 5868 проверочных материала об отказе в возбуждении уголовного дела. Вместе с повторными проверочными материалами (после проведения дополнительной доследственной проверки) поступило 8160 проверочных материалов.

  Из указанного числа поступивших  проверочных материалов отменено 3366 незаконных и необоснованных  постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. По инициативе прокурора возбуждено 459 уголовных дел, по инициативе ОВД – 25 уголовных дел.

  Прокуратурой района проанализировано  состояние прокурорского надзора  за исполнением законов при  производстве дознания по уголовным  делам в ОП № 5 Управления МВД России по г. Челябинску за 2014 год.

 

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия" внес в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, которая непосредственно касается правовых отношений следователя и органов дознания с прокурором на стадии возбуждения уголовного дела, значительные изменения.

Теперь в соответствии с ч. 2 ст. 37 УПК у прокурора в стадии возбуждения уголовного дела есть следующие полномочия:

- проверять исполнение  требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

- выносить мотивированное  постановление о направлении  соответствующих материалов в  следственный орган или орган  дознания для решения вопроса  об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;

- истребовать и проверять  законность и обоснованность  решений следователя или руководителя  следственного органа об отказе  в возбуждении уголовного дела  и принимать по ним решения  в соответствии с УПК;

- передавать материалы  проверки сообщения о преступлении  от одного органа другому, в  соответствии с правилами, установленными ст. 151 УПК, изымать любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти.

Одновременно с этим в соответствии с ч. 1 ст. 146 УПК прокурор лишен права возбуждать уголовное дело. Такое право теперь имеют органы дознания, дознаватель, руководитель следственного органа и следователь. Но вот прокурор, который по закону должен надзирать за деятельностью этих органов и должностных лиц, сам непосредственно лишен права возбуждать уголовное дело.

В связи с принятием этого Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ в науке уголовного процесса сразу же возникла оживленная дискуссия, которая непосредственно касается как прав прокурора на предварительном следствии, так и его правовых отношений со следователем и органами дознания.