Полномочия за законностью применения мер принуждения органами дознания

Как известно, в настоящее время прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК). Правовые отношения следователя и органов дознания с прокурором возникают уже на стадии возбуждения уголовного дела, так как в соответствии с ч. 1 ст. 144 УПК РФ следователь и органы дознания обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и принять по нему решение.

В соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о всех преступлениях. Это положение уголовно-процессуального закона о правах прокурора в стадии возбуждения уголовного дела полностью распространяется на следователя и органы дознания, которые по результатам проверки сообщения о преступлении принимают решения или об отказе в возбуждении уголовного дела, или о возбуждении уголовного дела.

Однако прокурор по рассматриваемому нами новому Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ не получил права самостоятельно возбуждать уголовное дело. Теперь при необходимости возбуждения уголовного дела по своей инициативе в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор имеет право только вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

При этом получение следователем постановления прокурора с соответствующими материалами еще не предопределяет положительное решение вопроса о возбуждении уголовного дела по этим материалам: в любом случае следователь должен решать вопрос о возбуждении уголовного дела самостоятельно и с учетом наличия для этого достаточных оснований.

Закон ввел в ст. 148 УПК РФ новую часть 1.1. В ней указывается, что решение следователя об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

Это последнее положение нового Закона весьма существенно, на наш взгляд, ограничивает процессуальную самостоятельность следователя в решении вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела. Вот возбудить уголовное дело в этом случае следователь может, а отказать в его возбуждении закон следователю не доверяет - для этого необходимо получить согласие руководителя следственного органа.

Казалось бы, возбуждение уголовного дела - это более ответственное решение следователя, так как оно в дальнейшем влечет за собой самые серьезные правовые последствия: задержание подозреваемого, избрание меры пресечения в отношении подозреваемого и обвиняемого, привлечение лица в качестве обвиняемого и т.д. Удивительно, что принять такие решения следователю по закону теперь дозволяется, а отказывать в возбуждении уголовного дела - нет! По меньшей мере это весьма странная позиция законодателя.

Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ также ввел новый п. 5.1 в ч. 2 ст. 37 УПК. В соответствии с этой нормой прокурор получил право истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с УПК.

Как правильно пишет А. Кругликов, "возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя и руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им"8.

Однако и теперь по новому Закону постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК рассматривается законодателем только как повод для возбуждения уголовного дела.

В. Григорьев увидел положительное значение нового закона в том, что "выделение постановления прокурора из числа иных источников сведений о преступлении в самостоятельный повод для возбуждения уголовного дела подняло его статус, привлекло внимание, что немаловажно для правоприменительной практики, особенно в начальный период действия законодательных новелл"9. Согласен рассматривать постановление прокурора как повод к возбуждению уголовного дела и А. Гриненко10.

Это утверждение, на наш взгляд, представляется весьма спорным. Как можно увидеть какое-то положительное значение нового закона, когда по нему правовое положение прокурора законодателем сведено до положения обычного заявителя, просителя? На наш взгляд, правильную позицию в этом вопросе занимает М. Аширбекова, которая пишет: "Исходя из природы прокурорской власти, думается, что рассматриваемое постановление не может пониматься в значении повода"11.

Следует напомнить положения ч. 1 ст. 37 УПК, в соответствии с которой прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. И вот теперь и по новому закону прокурор вместо того, чтобы иметь право лично возбудить уголовное дело и направить его следователю для расследования, вынужден просить следователя о возбуждении уголовного дела! Более неразумное положение нового закона просто трудно придумать!

Получается, что прокурор обращается со своим постановлением о возбуждении уголовного дела и решении вопроса об уголовном преследовании к следователю, за деятельностью которого он сам должен осуществлять надзор. Законодателю, на наш взгляд, следовало предоставить право прокурору самому принимать решения о возбуждении уголовного дела, а не возводить в УПК малообоснованные новые процессуальные конструкции в виде нового повода возбуждения уголовного дела.

В науке уголовного процесса в настоящее время запрет права прокурора на возбуждение уголовного дела активно обсуждается. Так, некоторые авторы считают, что прокурор должен иметь право возбуждать уголовное дело. Такое мнение, например, высказывает Д. Ережипалиев12.

А. Соловьев и М. Токарева, анализируя положения нового Закона, пишут: "Оптимально было бы восстановить имевшиеся у прокурора ранее права по личному усмотрению выявленных им нарушений закона путем возбуждения им уголовного дела и отмене незаконного решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела"13. На наш взгляд, с такой позицией ученых законодателю следует согласиться и внести в УПК необходимые изменения.

Однако в процессуальной литературе высказываются и другие точки зрения. Например, И. Маслов полагает, что "именно прокурор, а не следователь должен принимать решения о движении дела: о возбуждении предварительного расследования либо возбуждении публичного обвинения, если уголовное дело возбуждается в отношении конкретного лица; на основании доказательств, собранных в ходе следствия, составлять обвинительное заключение и направлять уголовное дело в суд либо прекращать его"14.

Это предложение представляется совершенно необоснованным, так как ведет к подмене выполнения функций следователя прокурором. Если прокурор в настоящее время необоснованно законодателем лишен права возбуждать уголовное дело, то следователь в соответствии с ч. 1 ст. 146 УПК имеет право самостоятельно в пределах своей компетенции возбудить уголовное дело, о чем он выносит соответствующее постановление. При этом ч. 4 ст. 146 УПК в новой редакции требует, чтобы следователь копию постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направил прокурору.

Правда, новый Закон делает одно исключение: если уголовное дело возбуждено капитанами морских или речных судов, находящихся в дальнем плавании, руководителями геологоразведывательных партий или зимовок, удаленных от мест расположения органов дознания, главами дипломатических представительств или консульских учреждений РФ, то прокурор незамедлительно уведомляется указанными лицами о начатом расследовании.

В этом случае постановление о возбуждении уголовного дела передается прокурору незамедлительно при появлении для этого реальной возможности. В случае если прокурор признает постановление о возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, он вправе в срок не позднее 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление (ч. 4 ст. 146 УПК в новой редакции).

В остальных случаях в соответствии с ч. 6 ст. 148 УПК в новой редакции прокурор, признав отказ следователя в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела.

Это просто удивительно, что сам прокурор не может отменить незаконное постановление следователя, восстановить законность, а вынужден обращаться для решения этого вопроса к руководителю следственного органа. Что же касается таких постановлений дознавателя, то прокурор вправе отменить их сам, без обращения к начальнику органа дознания.

В таком же порядке решается вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. Признав постановление следователя незаконным и необоснованным, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления о прекращении уголовного дела, который отменяет постановление следователя и возобновляет производство по уголовному делу (ч. 1 ст. 214 УПК в новой редакции). А как быть, если руководитель следственного органа не согласен с позицией прокурора? В этих случаях в соответствии с ч. 4 ст. 39 УПК он просто информирует прокурора о несогласии с его требованиями.

Дальнейший порядок действий прокурора в этих случаях установлен в ч. 6 ст. 37 УПК в новой редакции. В случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа.

А если и руководитель вышестоящего следственного органа не согласен с указанными требованиями, то прокурор вправе обратиться к Председателю Следственного комитета РФ или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти. Если прокурор не найдет поддержки в указанных органах в решении вопросов об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, то в дальнейшем новый закон разрешает прокурору обратиться к Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным.

Как правильно заметил А. Кругликов, "из приведенных положений закона вытекает, что в названных случаях законность и обоснованность требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства проверяют в первую очередь, причем неоднократно, соответствующие руководители следственных органов (и даже следователь!)"15.

Таким образом, выявляя и устраняя нарушения законодательства на предварительном следствии, в настоящее время прокурор практически лишен реальных и действенных мер прокурорского реагирования. Он не имеет права сам отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, при серьезных нарушениях федерального закона не может возбудить уголовное дело, отстранить следователя, допустившего нарушения закона, от ведения уголовного дела и т.д. - все эти вопросы он должен решать, обращаясь к руководителю следственного органа.

Вследствие этого прокурор на стадии возбуждения уголовного дела и предварительного следствия превратился в такую процессуальную фигуру, которая в значительной степени утратила свое процессуальное влияние на ход и результаты проводимого предварительного следствия по уголовному делу. По существу, прокурор должен выступать во всех указанных случаях в виде жалобщика, просителя, хотя по смыслу его надзорных функций должен бы иметь право отменять все незаконные и необоснованные решения следователя и его начальника своим постановлением.

В связи с этим представляются совершенно необоснованными предложения некоторых авторов, которые предлагают, по существу, деятельность самого прокурора полностью поставить под контроль суда. Так, В. Горленко полагает, что следует "статью 125 УПК дополнить частью 2.1: "Дознаватель с согласия органа дознания, а следователь с согласия руководителя следственного органа вправе принести жалобу на решения прокурора в судебном порядке"16.

Юридическую точность формулирования автором этого предложения оставляем на его совести. Но должны сразу заявить о полной неприемлемости этого предложения. Трудно себе представить эффективное предварительное следствие, когда участники стороны обвинения то и дело будут выяснять свои служебные отношения и свои позиции по уголовному делу в суде. Более бессмысленную ситуацию на предварительном следствии нам трудно себе даже представить.

Прокуратура Центрального района города Челябинска в ходе осуществления надзора за законностью принятых органами дознания решений на стадии возбуждения уголовного дела выявила грубейшие нарушения законодательства. В ходе прокурорской проверки установлено, что в сентябре 2010 года женщина обратилась в ОМ № 5 УВД по городу Челябинску с заявлением о повреждении ее автомашины. Дознаватель принял решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор опросил заявительницу и выяснил, что в автомашине имелись повреждения, характерные для попытки ее угона: посторонний предмет в замке зажигания и повреждение рулевой колонки. По результатам проверки незаконное постановление отменено. Возбуждено уголовное дело по части 3 статьи 30, части 1 статьи 166 Уголовного кодекса Российской Федерации (покушение на угон автомобиля)17.