Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

Происходило распространение особых бюджетных режимов по территории страны: отдельной строкой федерального бюджета выделено финансирование программы развития Республики Коми, создана зона экономического благоприятствования на территории Ингушетии, начат бюджетный эксперимент в Тульской области.

Федеральные власти не имели надежной базы для оценки реальных потребностей регионов в финансовых ресурсах, что вело к завышению органами власти и управления субъектов федерации потребности в федеральной помощи, сокрытию собственных доходов в разного рода внебюджетных фондах и коммерческих структурах.

Неурегулированность разделения предметов ведения и полномочий между органами власти различных уровней, отсутствие стабильной нормативно-законодательной базы, неопределенность в динамике пропорций распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ¾ все это продолжает сдерживать процесс становления российской модели бюджетного федерализма, который до сих пор происходит в экспериментальном режиме и в правовых рамках ежегодного Закона о федеральном бюджете, а не целостного налогово-бюджетного законодательства.

Таким образом, развитие российской модели бюджетно-налогового федерализма должно обеспечить адаптацию сложившегося механизма межбюджетных отношений к достижению основной цели экономической политики ¾ финансовой стабилизации.

В Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.[5]

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является  бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (см. Рис. 1.1)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1.1 Направленность расходов федерального бюджета.

 

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

 

 

1.3 Общие принципы проведения бюджетной  политики в европейских странах.

 

Ускорение интеграционных процессов в Европе обусловило распространение общих принципов проведения бюджетной политики, в первую очередь, в отношении бюджетного дефицита и государственного долга. Тем не менее, в бюджетных системах, формировавшихся в течение длительного времени в соответствии с национальными особенностями и традициями, продолжают сохраняться существенные различия по структуре государственных расходов, уровню бюджетных доходов, типам действующих налогов и способам их взимания.

В последние десятилетия характерной чертой эволюции бюджетных систем практически всех развитых стран стал неуклонный рост государственных расходов. Специфика европейских стран состоит в том, что уровень национального дохода, перераспределяемого посредством государственного бюджета, остается максимальным на протяжении длительного периода времени.

Рис. 1.2 Доля государственных расходов, % от ВВП

 

Государственные расходы в европейских странах, увеличившись в среднем с 34,5% ВВП в 1970 г. до 46,6% в 1997 г., в настоящее время значительно превышают аналогичные показатели по США и Японии - 34% и 35% ВВП, соответственно. Тем не менее, следует отметить, что доля бюджетных расходов в ВВП в европейских странах колеблется в довольно широких пределах. Так, максимальный уровень государственных расходов и, соответственно, доходов, характерен для скандинавских стран, в первую очередь, Швеции, где государственный бюджет аккумулирует более 60% ВВП, и Дании - около 55%. Минимальные значения характерны для таких стран как Исландия (36,6% ВВП) и Ирландия (35%), причем последняя явилась исключением из общего правила - государственные расходы здесь снизились с 48,2% ВВП в 1980 г. до 35,1% ВВП в 1997 г., и, по прогнозам, в 1999 г. должны составить 32,2%. Среди ведущих европейских стран наименьший уровень государственных расходов отмечается в Великобритании - 41% ВВП. Бюджетные расходы в Германии и Франции составляют соответственно 48% и 54% ВВП.[6]

Что касается структуры госраходов, то в европейских странах, как и в Японии, около трети общего объема госрасходов приходится на социальное обеспечение, а в США - около четверти. Характерно, что в Великобритании, Ирландии и Исландии доля социальных расходов в бюджете находится на самом низком уровне среди всех развитых стран - 13,4%, 11,9%, 11,1%, соответственно.

Наиболее острой для европейских стран проблемой является высокий уровень безработицы, обусловленный, согласно распространенному мнению, чрезмерным налоговым бременем. В Европе в среднем налоги составляют около 40% ВВП, а уровень безработицы достигает 10%, при этом в США и Японии, где налоговое бремя не превышает 30% ВВП, безработица почти в два раза ниже.

Основными источниками формирования доходных статей бюджетов развитых стран являются налоги на доходы (личный подоходный налог и налог на корпорации), взносы на социальное страхование и потребительские налоги (НДС и акцизы). В большинстве европейских стран максимальные поступления в бюджет обеспечивают личные подоходные налоги, при этом в Дании за счет этого налога формируется более половины всех налоговых поступлений.

Налоги на прибыль корпораций составляют значительно меньшую, по сравнению с личными подоходными налогами, долю государственных доходов. Европейские страны можно разделить на три группы, в зависимости от действующих в них систем налогообложения прибыли, различающихся по способам налогообложения распределяемой и нераспределяемой долей.

1) В Нидерландах, Швеции, Швейцарии, Люксембурге  и Испании, действует классическая  система, в соответствии с которой распределяемая и нераспределяемая части прибыли облагаются по единой ставке, что приводит к двойному налогообложению дохода (эта система также распространена в США, Австралии и Новой Зеландии).

2) В Великобритании, Франции, Канаде, Бельгии, Дании, Ирландии, Италии применяется так называемая система условного начисления, при которой ко всей прибыли применяется единая ставка налога, но при выплате дивидендов уплаченная компанией доля налога акционерам компенсируется. В настоящее время эта система подвергается серьезной критике, поскольку, с одной стороны, предоставляет возможности для манипуляций с акциями и дивидендами, с другой, - создает препятствия для деятельности ТНК.

3) В Австрии, Финляндии, Греции и  Норвегии распределяемая и нераспределяемая части прибыли облагаются по различным ставкам. Аналогичная система используется в Японии.

Германию сложно отнести к какой-либо группе, поскольку здесь применяется комбинированная система: ставки налога на распределяемую и нераспределяемую части прибыли различные, но при этом конечные акционеры получают компенсацию при распределении дивидендов.

Доля поступлений от взносов на социальное страхование существенно различается по странам. Они являются основным источником доходов во Франции, Германии, Испании и Австрии, а в Дании и Исландии, напротив, занимают незначительное место. Их низкая доля в Дании компенсируется поступлениями от налогов на доходы, а в Исландии возмещается потребительскими налогами.

Значительную часть государственных доходов во всех странах формируют косвенные налоги - НДС и акцизы. Этот вид налогов доминирует в Исландии, Ирландии и Португалии. Высокая роль налога на добавленную стоимость, действующего во всех странах ЕС, является отличительной чертой европейских налоговых систем.