Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

Проведение бюджетной политики осложняется нарастанием в последние годы расходов бюджета по обслуживанию государственного долга, основная часть которых приходится на 1999 г., что приведет к снижению непроцентных расходов, а значит и сокращению подлежащих распределению государством бюджетных средств. Уровень расходов по обслуживанию государственного долга определен исходя из необходимости уплаты процентов за произведенные в прошлом государственные заимствования и несмотря на некоторое снижение в предстоящие три года остается весьма значительным.

Возможности осуществления бюджетной политики в среднесрочный перспективе определяются величиной непроцентных расходов бюджета.

Однако в составе расходов, не связанных с обслуживанием государственного долга, необходимо выделить бюджетные ассигнования, финансирование которых должно быть обеспечено в обязательном порядке. Среди таких расходов определены следующие 5 групп.

1. Расходы на обеспечение обороноспособности  и правопорядка в стране находятся  в ведении Федерации и не  могут быть значительно сокращены  или переданы на финансирование  из бюджетов других уровней. Проведение военной реформы не приведет в среднесрочной перспективе к сокращению оборонного бюджета, поскольку будет происходить реструктуризация расходов в пользу опережающего роста затрат на НИОКР и закупку вооружений и военной техники. Удельный вес расходов на оборону и правоохранительную деятельность составит в общем объеме бюджета не менее 27-29%.

При этом предусматривается рост бюджетных ассигнований, направляемых на обеспечение комплекса социальных проблем, связанных, в первую очередь, с принятием федеральной программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.

2. Расходы на выполнение в полном  объеме обязательств государства  в части расчетов по выплате  пенсий с Пенсионным фондом  и военнослужащими. Поскольку поступающих  в Пенсионный фонд сборов не хватает на обеспечение выплаты пенсий в связи с постоянным повышением им минимального уровня, а также увеличением выплат пенсий военнослужащим, вызванным проводимой военной реформой, государство будет обеспечивать финансирование этих расходов из федерального бюджета. Объем средств бюджета, необходимый на эти цели, составит порядка 9% расходной части федерального бюджета.

3. Расходы из фонда финансовой  поддержки регионов, образуемые  как доля от налоговых поступлений  в федеральный бюджет. Несмотря на то, что доля средств федерального бюджета, направляемая на оказание финансовой поддержки регионов, будет постепенно сокращаться в связи с совершенствованием системы межбюджетных отношений, укреплением собственной доходной базы бюджетов регионов, проведением реформы жилищно-коммунального хозяйства, величина финансовой помощи из федерального бюджета составит около 8%.

4. Соцкультмероприятия: оказание целевой  господдержки малообеспеченным  гражданам, расходы на образование, здравоохранение, науку, культуру и искусство.

5. Обеспечение финансовыми ресурсами  судебной реформы и органов  госуправления.

Все это заставляет сделать вывод о необходимости существенной реконструкции основных принципов государственной бюджетной политики.

Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств. Иначе он так и останется основным генератором цепочек неплатежей в экономике. Каким будет исполнение бюджета - таким во многом будет и отношение к Правительству Российской Федерации.

Федеральный бюджет год должен быть не менее жестким, чем бюджет на текущий год. Крайне важно превратить бюджет в действенный инструмент политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.

В бюджетной политике необходимо перенести акцент на увеличение доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы. Идти лишь по пути сокращения расходов - все равно что спускаться по лестнице, в конце которой абсолютное обнищание населения и распад страны.

Цели бюджетной политики должны быть более детализированы, чем в прошлые годы. Только тогда можно будет судить о подлинной результативности бюджетной политики: не об исполнении отдельных статей федерального бюджета, а о достижении определенных параметров экономики, социальной сферы, государственного сектора и так далее.

В целом решение предусмотренных задач и достижение бюджетных показателей является предельно реалистичным и может служить основой для ежегодного бюджетного планирования.

3.2 Реформирвание межбюджетных отношений  – важнейшее направление формирования  эффективной экономики

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Полученные на первом этапе реформы межбюджетных отношений (1998-1999 гг.) результаты могут быть сгруппированы по следующим основным направлениям: 1) более четкое разграничение расходных полномочий и ответственности между властями разных уровней; 2) создание предпосылок для сокращения "нефинансируемых мандатов"; 3) упорядочивание налоговых полномочий и пропорций разделения доходов между уровнями бюджетной системы; 4) реформирование механизма распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (ФФПР); 5) совершенствование механизмов инвестиционной поддержки регионов; 6) поддержка реформирования межбюджетных отношений в субъектах Федерации; 7) повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровне.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г.

Основным направлением реформы межбюджетных отношений на ее первом этапе (1998-1999 гг.) стал переход к новой методике распределения трансфертов ФФПР. После внедрения в 1999 году новой методики распределения трансфертов, на 2000 год она было значительно усовершенствована, предусматривая распределение трансфертов на основе индексов региональных расходов, определенных по региональным нормативам финансирования основных социально-значимых расходов, и оценок налогового потенциала регионов. По сравнению с методикой 1994-1998 гг., новая методика намного прозрачнее и объективнее, имеет четкие критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, усиливает стимулы к оптимизации бюджетных расходов и повышению собираемости налогов на региональном и местном уровне. Новая методика позволяет сосредоточить средства ФФПР в наименее обеспеченных, по объективным причинам, регионам и тем самым повысить социальную эффективность финансовой помощи. Число регионов, не получающих трансферты ФФПР, возросло с 13 в 1997-1999 гг. до 18 в 2000 году. Впервые после 1995 года внесенное Правительством Российской Федерации распределение трансфертов ФФПР на 1999 и 2000 год не было изменено при утверждении соответствующих проектов федерального бюджета Государственной Думой.

С 2000 года в составе федерального бюджета создан Фонд регионального развития. Министерство экономики Российской Федерации, во взаимодействии с Минфином России, разработало методику и порядок использования средств данного Фонда (в части программ развития регионов), однако в полной мере реализовать их при рассмотрении и утверждении федерального бюджета на 2000 г. не удалось. Постановлением Правительства было утверждено Положение о предоставлении государственных гарантий под инвестиционные проекты социальной и народнохозяйственной значимости, Минэкономики приняло регламент работы по проведению конкурсов инвестиционных проектов на получение государственных гарантий.

Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд. Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации. После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.

Улучшению бюджетному планированию в регионах будет способствовать утверждение, начиная с 2000 г., трансфертов в абсолютной сумме, а не в доле от ФФПР. Кроме того, усиливается социальная направленность трансфертов за счет введения целевого трансферта на выплату пособий гражданам, имеющим детей. Включение в состав трансфертов ФФПР отдельной строкой средств на северный завоз и дотации к энерготарифам также должно повысить ответственность региональных властей за их эффективное и целевое использование.

Заключение

Следует в заключение привести некоторые общие предложения о политическом подходе, который может оказаться полезным в необычайно сложной экономической ситуации, описанной выше.

В тяжелой, но необходимой задаче, которую поставило перед собой действующее правительство, заключающейся в изменении стратегии экономических преобразований и развития, регионам отводится важная роль. Подчеркивается значение регионов в реализации и развитии экономической политики и утверждается, что экономически выгодно предоставить им значительную автономию, позволяющую регионам больше возможностей экспериментировать и учиться на опыте. Федеральное правительство должно поддерживать эту тенденцию, в то же время совершенно справедливо подчеркивая свою центральную (главную) роль в регулировании рынков страны и определяя форму и направление политики экономических преобразований и развития.

Важно предоставить большую степень бюджетной автономии региональным и в особенности местным государственным органам, в то же время обеспечивая, чтобы они продолжали переводить все требуемые налоговые платежи в центр и выполнять другие свои бюджетные обязательства. Этот вопрос имеет два аспекта. Желательно, чтобы и региональные и местные государственные органы получали большую долю собираемых ими налогов, и получали выгоду от определенных налогов, которые были бы полностью защищены от любого перевода на другие уровни государственного управления. Тогда каждый уровень государственного управления мог бы выработать собственную доходную базу, обеспечивая более устойчивую основу для собственного бюджета и получая необходимый стимул способствовать росту местной экономики для дальнейшего расширения источников дохода.

Второй аспект заключается в упрощении системы трансфертов налоговых платежей, в частности сокращении необходимости перевода средств вверх и вниз по бюджетной лестнице между разными уровнями государственного управления. Это было бы административно проще и уменьшило бы вероятность “потери” средств во время таких переводов (особенно если они производятся через негосударственные структуры, такие как банки, а не через казначейскую систему). Это в свою очередь помогло бы создать необходимую атмосферу доверия между уровнями государственного управления и в отношениях с широкой общественностью.

Такое упрощение помогло бы сократить количество регионов, которые в итоге являются реципиентами (получателями) бюджетных трансфертов. Сегодня, когда в обычный год 75 - 80 из 89 субъектов федерации являются реципиентами, это оказывает отрицательное воздействие как на регионы-доноры, так и регионы - реципиенты. В небольшой группе регионов-доноров нарастает раздражение и в период, когда доходы повсеместно очень невелики, желание воспротивиться попыткам заставить отдать часть доходов. Если бы система смогла бы превратить в доноров по крайней мере половину регионов, это могло бы снять часть напряженности. Это положительно сказалось бы и на реципиентах. Пока большинство федеральных единиц является реципиентами, у них есть большой соблазн сводить свою бюджетную задачу к лоббированию с целью выторговать у центра наиболее выгодный механизм передачи бюджетных средств или еще какие-нибудь привилегии. Лучше было бы выработать механизм, стимулирующий их больше полагаться на собственную внутреннюю доходную базу.

Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения – серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.