Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

Неплатежи и неплатежеспособные предприятия не были исторгнуты из экономики посредством юридических процедур и ликвидаций. Можно указать две причины подобной терпимости к неплатежам и неплатежеспособности, при которой такая ситуация оказывается предпочтительнее ликвидации:

В стране, только недавно ушедшей от централизованного планирования, не сложилось еще корпоративной культуры, при которой руководители предприятий требуют соблюдения контрактов, а владельцы компаний - прибыли на капитал. Главная цель бизнеса осознается как продолжение производства. Законодательные и судебные органы, ответственные за арбитраж и процедуру банкротства, еще не развиты (и остаются неразвитыми по сей день), так что обращение в подобные организации не только чуждо экономической культуре но и вообще нецелесообразно.

Производственные предприятия имели (и часто имеют и сейчас) гораздо более широкие социальные обязательства, чем это принято в странах, где экономика уже давно основана на частной собственности. Они обеспечивают своих работников жильем, отвечают за образование их детей, за охрану их здоровья и развлечения. Таким образом, банкротство фирмы повлечет за собой больше непосредственных социальных последствий, чем в других странах. Пока нет другой сложившейся системы, предоставляющей все это, у убыточных компаний есть сильный аргумент против ликвидации, а у местных органов власти есть веское основание их субсидировать. Сходная ситуация возникает в сельских районах с крупными хозяйствами и в многочисленных больших и малых городах, построенных вокруг единичных градообразующих предприятий. Вместо того, чтобы выпускать из рук такие субсидии, стоило бы превратить их в стимулы к инвестициям, постепенно ужесточая условия их предоставления. Социальные потребности будут по-прежнему удовлетворяться, а “мягкие” бюджетные ограничения существующей системы субсидирования без всяких условий будут постепенно становиться все более жесткими.

Даже до августовского кризиса 1998 года государственная политика отбивала у предприятий всякую охоту пользоваться банками, строго запрещая развитие финансового посредничества не только в области финансирования капиталовложений и оборотного капитала, но даже для урегулирования обычных платежей. Связано это главным образом с ролью, которую банки вынуждены были играть, помогая правительству в сборе налогов.[9]

Иногда утверждается, что важным стимулом бартера является попытка уклонения от уплаты налогов. Сторонники этой гипотезы говорят, что компании предпочитают использовать бартер, а не деньги, поскольку стоимостью, обозначаемой в бартерной сделке, легче манипулировать в счетах. Это в свою очередь связано с распространенным отрицательным отношением к налогообложению, которое также приводит к ведению двух групп счетов: правильных счетов для конфиденциального использования и официальных для представления в государственные органы, где сводятся к минимуму налоговые и прочие обязательства.

Почти универсальное сокращение российской экономики в 90-е годы привело к созданию особой атмосферы, без учета которой нельзя понять внутренние споры о налогах и бюджетах.

Органы государственной власти, как и коммерческие предприятия, склонны в этой ситуации к оборонительным действиям. Поскольку источники бюджетных доходов сокращаются, а обязательства по бюджетным расходам сохраняются, государственные органы каждого уровня стремятся удержать у себя столько ресурсов, сколько возможно. С этим связаны попытки федерального правительства в начале 90-х годов переложить социальные расходы на региональные и субрегиональные органы власти, не обеспечивая соответствующих (доходных) трансфертов, и требования, предъявляемые с 1993 года региональными органами государственного управления о пересмотре бюджетных отношений с центральной властью, направленные на сокращение исходящих трансфертов и увеличение поступающих. Такой подход определяет политику везде, но при таком быстром сокращении ресурсов борьба становиться особенно острой.

Пытаясь профинансировать свои расходы из сокращающихся (и все более демонетизирующихся) доходов, региональные властные структуры, как и федеральное правительство, стремились сократить недостаток финансовых средств путем заимствований. К 1998 году 71 из 89 субъектов Федерации выпустили облигации, чтобы получить деньги. Но также как финансовый кризис вынудил федеральное правительство заявить о дефолте по своим долговым обязательствам в августе 1998 года, к концу октября того же года поступили сообщения, что 50 регионов не смогли выкупить часть или все свои внутренние облигации.

Экономический спад по-разному повлиял на различные секторы экономики, и регионы страны по-разному почувствовали его на себе, что частично отражает их специализацию по отношению к секторам экономики.

Как и во всех пост-коммунистических государствах, произошел относительный сдвиг от товаров к услугам, причем добавленная стоимость в товарном производстве упала почти на 50 % между 1990 и 1999 годами, а в производстве услуг - лишь на 22 %. За тот же период доля услуг в ВВП возросла с 32,6 % до 48,5 %. Произошел взлет некоторых видов услуг, таких как финансовые. Относительный рост услуг в значительной мере концентрировался в крупных городах, особенно в Москве, что стало одним из факторов растущего неравенства между этими городами и остальной страной.

Одним из наиболее пострадавших секторов стал аграрный, в значительной степени в связи с серьезными неблагоприятными изменениями денежных условий торговли с остальными секторами экономики. В промышленности картина менее однородная, производство продукции военного назначения составляла в 1998 году одну седьмую показателя 1991 года, объем производства обрабатывающей промышленности сократился более чем наполовину, а объем производства добывающей промышленности – на одну треть. Однако, производство природного газа составило 98 % от показателя 1989 года (в то же время, угледобывающая промышленность оказалась в числе наиболее пострадавших секторов). Таким образом, кумулятивный спад по регионам в период с 1990 по 1998 год составил от 15 % до 87 %.[10]

В гражданских отраслях промышленности относительная эффективность в большой степени определялась спросом на выпускаемую продукцию в международной торговле. Производители продукции (в основном углеводородов, но также и металлов, и некоторых минералов, например, алмазов), которые могли экспортировать большую часть произведенного на мировые рынки, оказались в целом наиболее жизнестойкими, хотя положение с цветными металлами и продуктами химической промышленности резко изменилось после того, как резкое реальное повышение курса рубля в 1994-95 годах повлияло на их относительную стоимость. На производство в сельском хозяйстве и обрабатывающей промышленности, особенно производство потребительских товаров, оказала разрушительное влияние стремительная либерализация режима импорта в 1992-93 годах и последовавшее за ней повышение стоимости рубля в 1994-95 годах. Это не дало российским производителям достаточно времени для того, чтобы увеличить производительность и повысить качество своей продукции, в то же время лишив их ценовых преимуществ, когда рубль оправился после сильного занижения курса, произошедшего в начале 90-х годов.

Дальнейший и очень наглядный контраст в производственной эффективности наблюдается между более крупными предприятиями, на которых валовой объем продукции упал в период с 1991 по 1998 год более чем наполовину, и мелкими фирмами, и совместными предприятиями, где этот показатель вырос за этот же срок более чем на треть.

Несмотря на то, что имели место разнонаправленные тенденции (например, автомобильная промышленность развивалась более успешно, чем производство хозяйственных товаров и пищевых продуктов), можно следующим образом определить воздействие широких секторальных изменений эффективности на регионы. Лучше всего смогли пережить резкий экономический спад большие города (в особенности Москва), где произошла наибольшая концентрация услуг и малых промышленных компаний, а также регионы, где добываются полезные ископаемые, в особенности нефть и газ. Положение регионов, опирающихся на гражданскую обрабатывающую промышленность было похуже, но самый резкий спад произошел в регионах, где экономическое положение зависело главным образом от сельского хозяйства или оборонной промышленности. Многие регионы испытали противоречивые влияния, так например, военное производство было важной составной частью экономики больших городов, таких как Москва, Нижний Новгород и Самара, которые в то же время получили выгоду от других, более успешных секторов. В целом экономический спад меньше сказался в тех регионах, где расположены крупнейшие города страны или добывающая промышленность. Таким образом, дифференциация по секторам стала важным фактором быстрого углубления уже существующего неравенства, поскольку большие города уже были относительно более благополучными. Население же многих нефте-, газо- и сырьедобывающих регионов, которое сможет участвовать в использовании новых источников доходов, часто довольно невелико. Аграрные же регионы и до кризиса большей частью входили в число беднейших и наименее развитых в России.

Дифференциация экономического уровня непосредственно отразилась на состоянии бюджетов 89 регионов России. Небольшое количество регионов, из которых поступают бюджетные перечисления в центр, - это либо регионы, где находятся большие города, либо это территории с малой плотностью населения, экспортирующие полезные ископаемые, в то же время регионы, наиболее зависимые от трансфертов из центра, - это аграрные и наименее промышленно развитые районы.

Неуплата налогов и связанные с ней сложности финансирования государственных бюджетов всех уровней часто считается самой большой проблемой российской экономики. Проблема эта серьезна, но, конечно, она лишь симптом более глубоких несовершенств. То, что ее представляют как главную проблему, возможно связано с тенденцией, особенно во влиятельных кругах за рубежом, рассматривать экономику главным образом с точки зрения государственной администрации, специализирующейся на макроэкономике. Эта позиция выгодна не только для правительства, но и для могущественных организаций, таких как Международный валютный фонд, связанный с центральными органами управления и Центральным Банком, и играющими макроэкономическую роль. Для других участников экономической деятельности, главная проблема представляется совершенно по-иному: например, для предпринимателя проблема заключается в хищнической природе самой налоговой системы или в неспособности государства обеспечить достаточные выгоды обществу, чтобы оправдать налоговые требования. В то же время попытки государства исправить положение со сбором налогов, например путем конфискации вкладов в частных банках или принудительной приостановки операций с банковскими счетами, могут невольно привести к другим более глубоким проблемам в экономике, как было показано выше.

В качестве предложения общего характера, скажем, что эффективная налоговая система в любом обществе может иметь одну из двух основ. Первая – это с трудом достигнутый общественный договор, в котором граждане видят личную или общественную выгоду от соблюдения своих налоговых обязательств. Они охотно платят налоги, чтобы быть уверенными в общественной безопасности, защите собственности или договоров, образовании для своих детей, здравоохранении, пособиях для нуждающихся, и многом-многом другом. Альтернативной базой является некая форма принуждения.

Прямая уплата налогов отдельными гражданами и частными организациями была снова введена в России только с переходом к рыночной экономике. До этого времени государственные сборы у отдельных лиц осуществлялись скрыто путем изъятия из доходов до их выплаты. Взимание налогов с частных предприятий тоже было новшеством, поскольку до этого времени большинство частных предприятий было незаконными (подпольными). В такой ситуации налогообложение надо было вводить очень осторожно. Это особенно важно, если, как это было в России в начале 90-х годов, взаимное доверие между государством и гражданами невелико. Недостаток доверия к государству был наследием сурового коммунистического правления, но также и долговременной традицией еще с царских времен. В конце концов, именно это привело к революции в 1917 году.

В таких условиях стоит подумать, какие выгоды, с точки зрения отдельного гражданина, он получил от государства с тех пор, как начались рыночные реформы. Результаты такого раздумья вряд ли будут оптимистичными. Некоторые наиболее элементарные обязанности государства, такие как оплата труда собственных работников или распределение пенсий и пособий своевременно и в должном количестве, часто не выполнялись. Наблюдался всплеск коррупции и преступности, от которых многие граждане не чувствуют себя достаточно защищенными.

Непрекращающийся общий экономический спад в России и связанные с ним проблемы, такие, как демонетизация, бесконечно усложняют эту задачу. Существует вполне понятное давление, имеющее целью изменить и ввести новую систему минимальных социальных нормативов, которые должны соблюдать местные бюджеты. Неуклонный спад социального обеспечения – серьезный источник общественного разочарования и недовольства. Однако пока идет постоянное сокращение имеющихся финансовых ресурсов, любая попытка найти новые устойчивые нормативы поставит власти в положение собаки, пытающейся поймать свой хвост. Как это ни неприятно, разумнее отложить любые решения о социальных нормативах до прекращения экономического кризиса, которое даст возможность определить объем имеющихся источников средств.

С той же целью крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой полицией. Важной частью региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономические отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.

В ближайшем будущем важнейшая задача – остановить экономический спад в России. Экономика должна вырваться из порочного круга на верный путь развития и экономического роста. Одна из проблем, которую необходимо для этого решить, это проблема демонетизации. Это невозможно без решения необычайно сложных вопросов общей экономической политики. Но трудно будет развить хоть какую-нибудь эффективную систему бюджетного федерализма, пока эти проблемы не решены и не обеспечен экономический рост.