Пути и методы совершенствования бюджетной политики и межбюджетных отношений в условиях рыночной экономики

 

 

2.2 Анализ исполнения доходной и  расходной частей бюджета государства

 

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны, бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию - фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной. Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям, является конкретным выражением экономической политики государства. Через бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим звеном финансовой системы любого государства и играет как важную экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

Доходы бюджета складываются преимущественно из налогов на физических и юридических лиц, внешнеторговых пошлин и других аналогичных источников, а также из выручки от приватизации государственных предприятий и дивидендов от находящихся в государственной собственности акций приватизированных предприятий (пока этот важнейший источник практически не используется).

За годы реформ налоговые доходы государства резко сократились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, с начатой в 1992 г. и не доведенной до конца налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Россия вот уже лет пять похожа на латиноамериканскую страну по структуре распределения доходов населения. На 20% россиян приходится 47% доходов. Причем эти 20% не платят налогов с трех четвертей своих доходов, чего как раз и не хватает для исполнения государством социальных обязательств.[11]

Таблица 2.2.1

Годовой прирост недоимок в бюджет (без внебюджетных фондов), % ВВП

Недоимки 1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г., первое полугодие В федеральный бюджет 0,3 1,2 2,0 2,1 1,0 1,2 2,1 В консоли-  дированный бюджет 0,5 2,0 3,0 3,9 1,7 2,9 3,9

 

 

Таблица 2.2.2

Расходы консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды и за вычетом погашений) по направлениям, % ВВП

Расходы 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 На органы государственной власти и управления 0,6 0,9 1,1 0,7 0,8 1,1 1,1 На оборону 4,7 4,4 4,4 3,0 2,9 3,0 2,1 На правоохранительные органы 1,4 1,6 1,8 1,6 1,8 2,1 1,6 На науку 0,6 0,6 0,5 0,3 0,4 0,4 0,2 На социальные и коммунальные услуги 13,8 18,0 18,0 16,0 16,6 17,4 16,6   на образование 3,8 4,3 4,4 3,6 3,8 4,1 3,6   на культуру, искусство, средства массовой информации 0,6 0,6 0,7 0,6 0,5 0,6 0,4   на здравоохранение и физкультуру 2,6 3,3 3,1 2,5 2,6 4,1 3,8   на социальное обеспечение 6,8 9,7 9,7 9,3 9,7 8,7 8,7 На государственные услуги, предоставляемые народному хозяйству 20,9 12,7 10,9 9,7 9,0 9,4 7,4

 

Доходная часть бюджета систематически падает, а расходы государства сокращаются медленнее и недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам секвестирование расходов проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК, банковский и минерально-сырьевой сектор и др.). В результате сложилась крайне нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической стабильности в обществе.

Правительство пыталось (особенно на рубеже 1997-1998 гг.) навести порядок в расходовании бюджетных средств - в основном упорядочить отдельные расходы, выявить и ликвидировать нерациональные расходы. Но проблема сложнее.

С одной стороны, государству нужно отказаться от значительной части своих обязательств. Обязательства российского государства (идущие еще от советской эпохи и принятые позже Госдумой - индексация зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты офицерам при увольнении в запас или отставку, долги бесчисленных бюджетных организаций по оплате топлива, энергии и т.п.) в рамках федерального бюджета составили в 1998 г. около 25% ВВП, в рамках консолидированного бюджета - 45-50%, что непосильно для российской экономики (и для процветающей германской многовато: Германия намерена к 2000 г. сократить госрасходы с 50 до 46%). Наличие таких обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает авторитет государства.

За 1992-1999 гг. расходы консолидированного бюджета (по отношению к ВВП) уменьшились на оборону и науку, а на социальные цели несколько выросли (правда, реальные расходы государства сократились в 2,5 раза, а на социальные нужды значительно меньше - сокращение примерно на треть).

С другой стороны, существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов государства. А его расходы на поддержание высокого уровня образования населения отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах. Что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств.

На возможности сокращения расходных обязательств государства серьезно влияет заложенный в Конституцию 1993 года механизм формирования институтов власти. Сильная президентская республика была призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность законодателей. Однако на практике независимость от Государственной Думы не только оградила правительство от популизма, но и поставила депутатов в комфортную и политически беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет ответственности за результаты социально-экономического курса. Особенно болезненно такое положение отражается при прохождении через Госдуму федерального бюджета. У депутатов нет желания делить ответственность с правительством за социальные последствия исполнения нереального по расходам бюджета.

Превышение расходов над доходами приводит к дефициту бюджета. В бывшем СССР дефицит бюджета начал расти еще в 1986 г. из-за падения мировых цен на нефть и в результате капиталовложений в рамках политики "ускорения" (реформ, направленных на возобновление экономического роста). За 1985-1989 гг. дефицит бюджета вырос с 2 до 9% ВНП. Особенно пагубную роль сыграл в этом принятый в 1987 г. закон "О государственном предприятии", предоставивший руководству предприятий неограниченную свободу повышения зарплаты. В результате в 1990 г. средняя реальная зарплата на 27% превышала уровень 1987 г. Рост зарплаты финансировался с помощью льготных банковских кредитов и дотаций из госбюджета.

До 1990 г. правительство могло удерживать эмиссионное финансирование бюджетного дефицита на низком уровне за счет заимствований на международных рынках, а также кредитов, которые предоставляли иностранные государства. Такая политика привела к увеличению внешнего долга с 20 млрд до 67 млрд долларов за 1985-1991 гг. В IV квартале 1991 г. бюджетный дефицит достиг 30% ВВП в результате роста государственных дотаций для поддержания уровня административно регулируемых цен (то же относится к обменному курсу), сокращения производства, а также снижения налоговой дисциплины в связи с распадом СССР и резким уменьшением налоговых платежей, которые республики перечисляли в центр. В глазах западных кредиторов страна утратила кредитоспособность, и для финансирования бюджетных расходов оставалось единственное средство - стремительное наращивание денежной массы.[12]

 

Таблица 2.2.3

Доходы, расходы и дефицит бюджета, % ВВП

1992 г. 1993 г. 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. Федеральный бюджет Доходы 17,7 14,7 12,7 14,3 12,7 12,4 11,3 Расходы 47,2 24,5 24,5 19,2 20,1 18,4 14,1 Дефицит -29,5 -9,8 -11,8 -4,9 -7,4 -6,0 -2,8 Консолидированный бюджет Доходы 40,4 40,6 36,3 35,8 36,3 36,4 35,0 Расходы 65,1 48,6 47,5 41,1 43,0 43,1 39,2 Дефицит -24,7 -8,0 -11,2 -5,3 -7,7 -6,6 -4,2

 

Рис. 2.1 Диаграмма доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, % ВВП

Рис. 2.2 Диаграмма доходов, расходов и дефицита консолидированного бюджета, % ВВП

 

Некоторые аналитики не считают катастрофичным размер бюджетного дефицита в России, ссылаясь на то, что многие страны существовали какое-то время с бюджетными дефицитами порядка 5-7% ВВП. Но такой дефицит велик для страны, которая находится в продолжающемся семь лет кризисе при 40-процентном сокращении ВВП и при все еще значительных государственных расходах (за последние семь лет российский ВВП в расчете на душу населения уменьшился на 40%, по уровню душевого ВВП нам сейчас наиболее близки Китай, Албания, Доминиканская Республика, Перу и Парагвай). Еще один важный аспект проблемы - слабость частной финансовой системы, которая не может связать на длительный срок внутренние сбережения и поднять их общий уровень.

 

 

2.3 Существующие методики финансовой  помощи регионам

 

Через Федеральный фонд финансовой поддержки регионов проходит примерно 16,5% всех финансовых ресурсов, перераспределяемых между уровнями бюджетной системы. До принятия "Концепции реформирования межбюджетных отношений" его средства распределялись между субъектами РФ не абсолютными суммами, а долями от всех средств, включенных в ФФПР. Только ленивый не критиковал этот способ дотирования регионов. Попытки переработать методику распределения ФФПР в 1996-1997 гг. закончились провалом. Новые методики были настолько запутаны и оторваны от жизни, что в качестве базового варианта при согласительных процедурах в Госдуме использовались пропорции распределения, разработанные еще в 1995 г. В результате размеры финансовой поддержки определялись не столько экономическими, сколько политическими соображениями.

Согласно Концепции в 1998-2001 гг. предстоит перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности. В 1998 г. разработаны нормативы финансирования расходов на ЖКХ, начальное и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей. В 1999 г. должны быть разработаны и утверждены нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, культуры и другие, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Федерации. С 2000 г. расходы консолидированных бюджетов субъектов Федерации будут полностью оцениваться на нормативной основе. Субъектам рекомендовано не позднее 2001 г. перейти на нормативную оценку потребностей бюджетов муниципальных образований.

Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из его возможностей. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета.