Особливості змісту права власності на землю

 

• акти місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

 

NB. Законодавство колишніх СРСР та УРСР застосовується для регулювання відносин, що не врегульовані законодавством України (ЗУ «Про правонаступництво України» та Постанова ВРУ «Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР» від 12.09.1991).

NB. Законодавство, що втратило чинність, може застосовуватися щодо відносин, які виникли під час його дії. Це особливо часто має місце у земельних відносинах з огляду на специфіку земельної ділянки (як об’єкт права земельна ділянка може існувати дуже довго).

NB. Ч.2 ст.51 Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими Співтовариствами і Україною від 14.06.1994 передбачає необхідність гармонізації (забезпечення «приблизної адекватності законів») законодавства України до законодавства ЄС у певних сферах, що стосуються, зокр., і земельних відносин. Між тим, законодавство ЄС не може застосовуватися в Україні безпосередньо (детальніше див. тему«Гармонізація законодавства України із законодавством ЄС у галузі раціонального використання, охорони та відтворення земель»).

 

1. Поняття права власності на землю та особливості його об’єкту

 

Поняття права  власності на землю

Право власності на землю  традиційно розглядається у суб’єктивному та об’єктивному розумінні (як і категорія «право» взагалі).

 

У суб’єктивному  розумінні право власності на землю – певні повноваження (правомочності) суб’єктів по відношенню до землі (земельної ділянки) як об’єкта права.

Ч.1 ст.78 ЗКУ визначає право  власності на землю як «право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками». Наведений підхід відображений і в працях представників доктрини земельного права, одні з яких формулюють свої визначення на основі тріади повноважень¹, а інші – додають до неї інші правомочності (напр., правомочність «вільно набувати земельну ділянку» та «захищати земельну власність»²).

Підхід, коли визначення права власності зводиться до перерахування класичної «тріади», викликає певні заперечення: можна навести чимало прикладів, коли правомочності володіння, користування та розпорядження будуть знаходитися не у власника, а в іншої особи, і навпаки, прикладів, коли у певний момент часу власник не має всіх трьох правомочностей. Поділяємо думку, за якою будь-яка сума правомочностей не може повністю пояснити право власності³. Очевидно, необхідний інший підхід.

Ч.1 ст.316 ЦКУ визначає право  власності як «право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб». Таке визначення, на наш погляд, є більш вдалим, ніж визначення права власності через набір правомочностей, проте воно не відбиває всіх істотних ознак права власності і, фактично, охоплює всі речові права.

Для порівняння наводимо визначення права власності у ст.544 Цивільного кодексу Республіки Франція: «Власність є правом використовувати та розпоряджатися речами у найбільш абсолютний спосіб, з тим, однак, щоб вони не використовувалися у спосіб, заборонений законом або правилами» (переклад наш – А.М.)⁴. Представники правової доктрини (напр., Я.М. Шевченко⁵, Л.П.Заставська⁶) відзначають, що схожі формули з незначними відмінностями вміщені і в законодавстві інших країн (Австрії, Німеччини, Японії та ін.).

 

На наш погляд, з метою  відмежування права власності на землю від інших речових прав, з урахуванням наведеного вище право власності на землю (земельну ділянку) можна визначити як право повного панування над землею (земельною ділянкою), з обмеженнями, встановленими законом або договором, яке особа здійснює за власною волею, незалежно від волі інших осіб. Адже право власності відрізняється від інших речових прав саме своїм обсягом – найбільш повним⁷.

 

Право власності на землю у об’єктивному розумінні є суто доктринальною категорією⁸. У об’єктивному розумінні право власності на землю прийнято розглядати як систему правових норм, що регулюють відносини щодо набуття та здійснення суб’єктивного права власності на землю.

У даній темі право власності на землю буде розглядатися головним чином у його суб’єктивному розумінні.

 

Земля (земельна ділянка) як об’єкт права власності

У більшості випадків, коли йдеться про суб’єктивне право  власності на землю, йдеться не про власне «землю», а про «земельну ділянку», оскільки лише земельна ділянка може бути об’єктом, яким можна володіти на праві власності, річчю - «предметом матеріального світу, щодо якого можуть виникати цивільні права та обов'язки» (ст.179 ЦКУ), а отже, майном (ст.190 ЦКУ). Таким чином, усталений термін «право власності на землю» в більшості випадків фактично означає «право власності на земельну ділянку».

Об’єктом права державної  та комунальної власності, окрім  сформованих у встановленому  порядку земельних ділянок, є  також цілі території (землі), які  вузькому «землевпорядному» підходу до визначення земельних ділянок не відповідають, оскільки не мають чітко встановлених меж, кадастрових номерів, не зареєстровані в державному реєстрі земель тощо. Напр., до цих пір не завершена процедура демаркації державного кордону, у зв’язку із цим значні території, що належать до державної власності, не мають чітко визначених меж, нечітко визначені також межі багатьох населених пунктів. Між тим, навіть такі території в цілому відповідають поняттю земельної ділянки, оскільки мають визначене просторове розташування.

Щодо самого поняття «земельна ділянка» та його наповнення, а також співвідношення права власності на земельну ділянку з правом власності на інші об’єкти в її межах див. тему «Земельне право як галузь права».

 

2.Особливості  змісту права власності на  землю

Зміст права власності на землю (земельну ділянку), як і на будь-яку іншу річ, умовно можна виразити через повноваження з володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою (ст.78 ЗКУ, ст.317 ЦКУ). Втім, специфіка земельної ділянки як речі нерухомої обумовлює істотну специфіку в обсязі та характері кожної із названих правомочностей.

У правовій доктрині неодноразово висловлювалися думки, за якими зміст права власності не може бути описаний «класичною тріадою» (правомочностями володіння, користування та розпорядження)¹. На наш погляд, слід погодитися із таким твердженням у тому відношенні, що будь-який перелік правомочностей «за визначенням» є умовністю, він не може повністю пояснити сутності права власності як найбільш повного речового права, зміст якого визначається формулою «дозволено все, що не заборонено». Між тим, безперечно також, що «класична тріада» досить повно відображає набір можливостей, що є у власника.

 

Ч.1 ст.90 ЗКУ містить перелік прав власника землі:

«а) продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину;

б) самостійно господарювати  на землі;

в) власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію;

г) використовувати  у встановленому порядку для  власних потреб наявні на земельній  ділянці загальнопоширені корисні  копалини, торф, лісові насадження, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі;

ґ) на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом;

д) споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди.»

 

Перераховані права в основному охоплюються змістом права власності, а саме, правомочностями володіння, користування та розпорядження. З іншого боку, деякі зі згаданих у ст.90 прав залишаються поза межами класичної тріади, проте водночас, їх не можна вважати і складовими права власності (напр., право на відшкодування збитків, або право використовувати корисні копалини, торф, лісові насадження тощо).

 

2.1. Особливості права володіння земельними ділянками

У спеціальній літературі існують різноманітні визначення права володіння земельними ділянками. За деякими винятками¹, більшість дослідників, за нашою оцінкою, виходять із традиційного, усталеного розуміння володіння як юридично забезпеченої можливості панування над річчю². Таке визначення можна вважати усталеним, воно цілком відображає пануюче розуміння поняття права володіння, не дивлячись на те, що визначення різних авторів³ редакційно істотно різняться.

Між тим, специфіка земельної  ділянки як об’єкта права власності  полягає у тому, що земельна ділянка, по-перше, не може бути переміщена у  просторі, по-друге, «панування» над земельною ділянкою є значною мірою умовністю. Слід сказати, що таку умовність визнавало ще римське цивільне право, за яким володіння могло утримуватися без фактичного панування, лише волею (solo animo) під час відсутності власника⁴.

Варто пам’ятати, що по відношенню до оточуючих володіння виконує надзвичайно важливу функцію – воно є засобом їх повідомлення про право власника, яким кореспондує обов’язок усіх інших не порушувати його. У випадку із рухомими речами все очевидно, проте у ситуації із земельними ділянками та іншим нерухомим майном те, хто є володільцем, часто із фактичного стану речей незрозуміло.

Якщо оточуючі не повідомлені  про права власника, оборот розвиватися  нормально не може. Саме з огляду на це практично в усьому світі запроваджена реєстрація прав на нерухоме майно, в першу чергу, на земельні ділянки. Ситуація докорінно змінилася: якщо раніше для того, щоб визначити володільця, необхідно було керуватися якимось зовнішніми ознаками – наявністю огорожі, будівель, факту обробітку земельної ділянки тощо – тепер ці обставини значення не мають. Єдине, що має значення – це запис у реєстрі.

Запроваджується реєстрація прав на земельні ділянки і в Україні. Ст.125 ЗКУ передбачає, що «[п]раво власності на земельну ділянку … виника[є] з моменту державної реєстрації …». Відносини щодо такої реєстрації врегульовані ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

NB. Передбачений ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» порядок реєстрації прав застосовується з 01.01.2013 (п.2 розд.ІІ ЗУ від 11.02.2010 №1878-VI). П.3 розд.ІІ ЗУ від 11.02.2010 №1878-VI передбачила, що до цієї дати «… державна реєстрація … права власності … [на] земельн[у] ділянк[у] … проводиться територіальними органами земельних ресурсів». Втім, це положення не дає прямої відповіді на питання про те, в якому ж порядку повинна була проводитися реєстрація прав до 01.01.2013.

П.3 розд.ІІ ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів  України щодо документів, що посвідчують  право на земельну ділянку, а також  порядку поділу та об'єднання земельних  ділянок» від 05.03.2009 № 1066-VI (яким ст.125 ЗКУ викладена у чинній редакції) передбачив, що «[д]о створення єдиної системи органів реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень … право власності або право користування земельною ділянкою виникає з моменту державної реєстрації земельної ділянки». Хоча, за великим рахунком, система органів, на яку ЗУ «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» (ст.6) покладає державну реєстрацію прав, існує вже достатньо давно, видається, що розуміти дане формулювання закону слід розширено порівняно з буквальним тлумаченням – як встановлення тимчасового правила, що діяло до моменту, поки не «запрацює» ЗУ «Про державну реєстрацію …» (тобто до 01.01.2013).

Таким чином, до 01.01.2013 право  власності на земельну ділянку виникало з моменту її державної реєстрації (ст.202 ЗКУ), яка виступала як реєстрація відповідного державного акта (при  формуванні земельної ділянки) або  внесення запису у Поземельну книгу (при відчуженні вже сформованої  земельної ділянки - див. ПКМ від 06.05.2009 №439, ПКМ від 09.09.2009 №1021). По суті реєстрація земельної ділянки була реєстрацією відповідного права, що дозволяло «примирити» положення п.3 розд.ІІ ЗУ від 05.03.2009 № 1066-VI (про виникнення права «з моменту реєстрації земельної ділянки») та п.2 розд.ІІ ЗУ від 11.02.2010 №1878-VI (про реєстрацію права органами земельних ресурсів).

З 01.01.2013 ситуація істотно змінилася: запроваджена «реєстрація права» у «власному» розумінні цього терміну згідно із ЗУ «Про державну реєстрацію …», а «реєстрація земельної ділянки» набула іншого значення. Згідно із ст.24 ЗУ «Про Державний земельний кадастр», вона відбувається один раз при формуванні земельної ділянки і не пов’язана із виникненням або переходом речових прав на земельну ділянку.

 

NB. Правило, за яким право власності на землю виникало після його оформлення відповідними документами, було закріплено і у попередній редакції ст.125 ЗКУ (що діяла до 01.05.2009), і у ЗК УРСР 1990 р., у т.ч. в ред. 1992 р. (ст.ст.22, 23). Втім, виняток із цього правила встановлювався нечинним нині Декретом КМУ від 26.12.1992 «Про приватизацію земельних ділянок» (див., зокр., ст.3) – право виникало з моменту прийняття рішення про приватизацію ділянки «з наступною видачею державного акту». Декрет фактично перестав діяти з набранням чинності ЗКУ від 25.10.2001.

Правило про виникнення права  користування землею лише після його оформлення було закріплено у ЗК УРСР 1970 р. (ст.ст.20-22). Зокр., ст.22 забороняла «[п]риступати до користування наданою земельною ділянкою до встановлення відповідними землевпорядними органами меж цієї ділянки в натурі (на місцевості) і видачі документа, який засвідчує право користування землею».

ЗК УСРР 1922 р. аналогічного правила не містив, хоча й передбачав видачу певних посвідчуючих документів після державного запису (державної реєстрації) утворених землекористувань (ст.193), вказуючи при цьому, що інші документи є недійсними та не є доказами законності землекористування (ст.194).

Зазначені правила слід враховувати, визначаючи, чи виникло свого часу право на земельну ділянку.

 

Існування реєстру, а головне, те значення, яке він має, змушує переглянути традиційні підходи до питання про наявність або відсутність володіння. До запровадження реєстру щодо земельних ділянок позбавленням володіння слід було вважати фактичне зайняття ділянки. З моменту зайняття розпочинав свій перебіг термін набувальної давності (лат. usucapio), по спливу якого права власності переходило до нового володільця. Така схема дозволяла забезпечити визначеність у правовідносинах, їх динаміку, запобігала існуванню «нічийних» земель. Втім, вона була не ідеальною, оскільки, як вже зазначалося, у випадку із земельною ділянкою «зайняття» часто є умовністю. Чи мало місце зайняття, чи ні –обставина, яку досить важко довести, особливо, якщо йдеться про події десятирічної або тридцятирічної давнини.