Особливості змісту права власності на землю

Із запровадженням реєстру  ситуація змінилася кардинально. У  застосуванні давності потреба зникає, оскільки реєстр дозволяє в будь-який момент точно визначити власника ділянки.

Якщо законодавство не передбачає набуття земельної ділянки  за давністю (а саме такою є ситуація в Україні – див. ст.119 ЗКУ), значить, будь-яке протиправне зайняття земельної ділянки невласником не може призвести до переходу права власності. Вочевидь, за також ситуації власник повинен мати можливість у будь-який момент захистити свої права. Тоді, враховуючи нерухомість земельної ділянки («дітися» вона нікуди не може, власник завжди знатиме її місцезнаходження і з більшими чи меншими перешкодами може отримати до неї доступ), зайняття ділянки повинно розглядатися як триваюче порушення, не пов’язане із позбавленням володіння, проти якого слід захищатися негаторним, а не віндикаційним позовом. Отже, фактичного позбавлення володіння за існування реєстру бути не може.

Проблема. Автор вважає, що чинне законодавство не передбачає набуття прав на земельні ділянки за набувальною давністю. Ст.119 ЗКУ встановлює наслідком «добросовісного, відкритого і безперервного користування земельною ділянкою протягом 15 років» можливість «звернутися до органу державної влади або органу місцевого самоврядування з клопотанням про передачу її у власність або надання у користування». Як видається, можливість такого звернення має кожен громадянин незалежно від факту користування земельною ділянкою, а тим більше, його тривалості та характеру. Те, що передбачено ст.119 ЗКУ – це не набувальна давність в усталеному розумінні, адже передбачено виникнення права в результаті волевиявлення «органу», а не в результаті спливу давності.

Між тим, є й інші думки. У судовій практиці переважає  підхід, за яким набуття права власності на земельну ділянку за набувальною давністю на даний час неможливе. Але в обґрунтуванні цього підходу вказується, що таке набуття стане можливим з 01.01.2017, після спливу передбачених ст.119 ЗКУ 15 років під час дії чинного ЗКУ⁵.

Цікавим є погляд на набувальну давність щодо земельних ділянок М.С. Федорченка, що спеціально досліджував дану проблему. На його погляд, сплив передбачених ст.119 ЗКУ 15 років не породжує права власності (з чим ми повністю згодні), проте породжує право на приватизацію земельної ділянки у «спрощеному» порядку – як «наданої у користування» за ч.ч.1, 2 ст.118 ЗКУ (а з таким висновком погодитися, на наш погляд, не можна)⁶.

Проблема. Заважають зробити висновок про неможливість фактичного позбавлення володіння (але, на наш погляд, все-таки не спростовують його) ч.ч.1 та 3 ст.212 ЗКУ, що містять формулювання «повернення самовільно зайнятих земельних ділянок». Таке формулювання створює враження, що у разі самовільного зайняття чужої земельної ділянки власник або користувач повинен застосовувати проти цього порушення такий спосіб захисту, як витребування з чужого незаконного володіння, тобто віндикацію. У судовій практиці такі вимоги формулюються як вимоги «повернути земельну ділянку»⁷, вимоги про «вилучення земельної ділянки з незаконного володіння»⁸ тощо. Цікаво, що в РФ подібна судова практика не просто існує, а переважає, самовільне зайняття земельної ділянки не вважається триваючим правопорушенням і, очевидно, ототожнюється із заволодінням земельною ділянкою⁹. Деякі представники правової доктрини України (зокр., О.А. Вівчаренко) також вважають, що говорити про віндикацію земельних ділянок цілком можливо¹⁰.

Між тим, як ми вважаємо, положення  ст. 212 ЗКУ не можуть вплинути на природу  відносин щодо володіння земельною ділянкою як специфічним нерухомим майном. Ще раз наголосимо, що в умовах існування реєстрації прав на нерухоме майно фактичне володіння позбавляється змісту. Отже, уявлення про самовільне зайняття земельної ділянки як про позбавлення права володіння, проти якого слід захищатися за допомогою віндикації, є помилковим. Відповідні вимоги мають залишатися судом без розгляду через відсутність спору, оскільки «фактично» позбавити володіння земельною ділянкою як специфічним нерухомим майном неможливо – права володіння можна позбавити лише «юридично», шляхом відібрання титулу в цілому. У випадках же будь-якого самовільного зайняття йдеться про створення перешкод у використанні земельної ділянки, і проти цього порушення належним способом захисту є негаторний позов.

Випадки, коли спосіб захисту  обирається вірно, також є поширеними. Так, вірним є формулювання позовних вимог як вимог про «звільнення земельної ділянки»¹¹, «усунення порушень меж земельної ділянки»¹² і, нарешті, найбільш коректне – про «усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою» із зазначенням конкретного способу – напр., прибирання металевого гаражу¹³, прибирання «всього непотребу і обмостки»¹⁴ тощо.

В умовах, коли володіння  нерухомістю перетворилося на умовність, дуже важко уявити існування володіння  як речового права (гл.31 ЦКУ) щодо земельних  ділянок (та й іншого нерухомого майна). Як видається, в умовах існування реєстру речове право володіння нерухомим майном у відриві від права користування ним позбавлене змісту.

2.2. Особливості права користування земельними ділянками

У спеціальній літературі право користування земельними ділянками визначається по-різному¹, проте попри редакційні відмінності усі визначення загалом виходять із загальноприйнятого «цивілістичного» визначення права користування як юридично забезпеченої можливості застосовувати корисні властивості речі². Вважаємо, що таке визначення відбиває усталене розуміння права користування і перегляду не потребує, у тому числі й по відношенню до такого об’єкта, як земельна ділянка.

На відміну від загального правила, встановленого ст.319 ЦКУ («власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону»), обсяг права користування земельною ділянкою є обмеженим і обумовлюється цільовим призначенням земельної ділянки. Земельна ділянка може (і повинна) використовуватися лише за цільовим призначенням (ст.91 ЗКУ, ч.4 ст.373 ЦКУ).

NB. Належність до певної категорії земель, які виділяються за цільовим призначенням, сама по собі не може достатньо конкретно визначити правовий режим земельної ділянки, у тому числі обмеження права користування нею. Правовий режим залежить від різновиду угідь в межах категорії земель, існування спеціальних обмежень у використанні земельної ділянки (в загальному вигляді передбачені у ст.ст.110-115 ЗКУ, пов’язуються із існуванням охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон, зон особливого режиму використання земель тощо). Вимоги до використання конкретної земельної ділянки зазвичай містяться у містобудівній та землевпорядній документації (проектах відведення, внутрігосподарського землеустрою, тощо). Детальніше з цього приводу див. тему «Обмеження та обтяження прав на землю», а також теми про правовий режим окремих категорій земель.

Разом із тим, абсолютно неприйнятним є «жорсткий» підхід до цільового призначення земельної ділянки, за яким ділянку можна використовувати лише за призначенням, зазначеним у рішенні про її надання чи у кадастровій документації. У цьому відношенні важливими є положення ч.5 ст.20 ЗКУ:

«5. Види використання земельної ділянки в межах  певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення  та земель оборони) визначаються її власником  або користувачем самостійно в межах  вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням  містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки  сільськогосподарського призначення  використовуються їх власниками або  користувачами виключно в межах  вимог щодо користування землями  певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".»

Проблема. При цьому, на наш погляд, таку особливість режиму користування земельною ділянкою, як допустимість лише її цільовоговикористання, слід оцінити різко негативно. Принцип цільового використання вступає у суперечність із іншим, на наш погляд, більш обґрунтованим та пріоритетним принципом земельного права – принципом раціонального користування. По-перше, вимога використання ділянки лише за цільовим призначенням перешкоджає її багатофункціональному використанню, по-друге, вона істотно і невиправдано обмежує оборот. На наш погляд, поділ земель за категоріями, що забезпечує реалізацію принципу цільового використання земельних ділянок, має бути якомога швидше замінений дієвим механізмом планування використання земель.

Також до особливостей користування земельною ділянкою можна віднести спеціальний порядок отримання плати за землю (відповідає економічному поняттю «диференційована рента»), яка може виступати у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності (пп.14.1.147 ст.14 ПКУ) – див. тему «Економіко-правовий механізм у галузі використання, охорони та відтворення земель».

2.3. Особливості права розпорядження земельними ділянками

Попри редакційні відмінності, більшість¹ існуючих в доктрині земельного права визначень права розпорядження земельними ділянками виходять із усталеного цивілістичного розуміння права розпорядження як юридично забезпеченої можливості визначати подальшу долю речі шляхом вчинення щодо неї юридичних актів². Саме в такому розумінні розглядатиметься право розпорядження нижче.

Режим здійснення права розпорядження  щодо земельних ділянок характеризується істотною специфікою (далеко не завжди виправданою). Так, існують

• особливі правила відчуження земельних ділянок (див. тему «Набуття, перехід та припинення права власності на земельні ділянки»);
• особливі правила надання земельних ділянок в користування (див. тему «Право землекористування»);
• особливі правила щодо обмеження та обтяження права власності на земельну ділянку (див. тему «Обмеження та обтяження прав на землю»);
• особливий порядок зміни цільового призначення земельних ділянок (див. ст.20 ЗКУ);
• пошкодження і тим більше знищення земельних ділянок заборонене і тягне юридичну відповідальність (див. тему«Юридична відповідальність за земельні правопорушення та захист порушених прав»).

3. Форми права власності на землю

У законодавстві та земельно-правовій доктрині України усталився поділ права власності на землю за суб’єктом права на «форми права власності на землю».

Множинність форм права власності  на землю було запроваджено з ухваленням ЗУ «Про форми власності на землю» від 30.01.1992 та прийняттям ЗКУ 1990 р. у новій редакції 13.03.1992, коли було запроваджено колективну та приватну форми власності на землю (поряд із державною, яка була єдиною протягом попереднього, «радянського» періоду).

Такий поділ піддавався критиці, насамперед, в частині виділення т.з «колективної власності». Прийнята 28.06.1996 КУ не містила конкретного посилання на форми власності, у тому числі на землю, згадуючи лише власність на землю народу України (ст.13), власність громадян, юридичних осіб та держави (ст.14), та власність територіальних громад (ст.142). Це дало підстави деяким дослідникам для твердження, що «Конституція скасувала колективну форму власності». Таке твердження нам видається спірним, про що буде сказано нижче.

Разом із тим, слід повністю підтримати думку, за якою в сучасних умовах поділ права власності на землю за формами застарів, «необхідна відмова від поділу права власності на форми та види, що мають різний зміст, та створення єдиного інституту права власності» (П.Ф. Кулинич1). Певні тенденції у цьому напрямку вже можна простежити у чинному законодавстві України: як вже зазначалося, КУ не оперує терміном «форми права власності». Аналогічно, майже не оперує цим терміном чинний ЗКУ, проте розрізняє правовий режим: (1) приватної(фізичних та юридичних осіб), (2) державної, (3) комунальної власності на землю, що дозволяє на сьогодні говорити про відповідні форми права власності.

На думку багатьох дослідників (див. нижче), окрім цих трьох форм права власності на землю існує також (4) право власності на землю Українського народу.

Також, на наш погляд, слід окремо розглянути (5) колективну власність на землю, існування якої в сучасних умовах є дискусійним питанням.

NB. Поза такою класифікацією форм права власності на землю залишається право власності іноземних держав, яке передбачено ст.ст.85, 129 ЗКУ. Існує принаймні один випадок продажу земельної ділянки іноземній державі – йдеться про рішення Київради №350/3811 від 27.10.2005 «Про продаж земельної ділянки Сполученим Штатам Америки в Україні для будівництва, експлуатації та обслуговування комплексу будинків та споруд для розміщення дипломатичної місії Сполучених Штатів Америки в Україні та забезпечення її діяльності на вул. Танковій, 4 у Шевченківському районі м. Києва».

Поділ права власності на землю за формами може призводити до невиправданої дискримінації окремих форм права власності – напр., в частині гарантій захисту права власності2. Між тим, на сьогодні він має місце.

Розглянемо окремо кожну  із названих форм права власності  на землю.