Экспертная оценка предлагаемых изменения Конституции ПМР как основного источника конституционного права республики

В юридической литературе сходятся во мнении, что не являются источниками конституционного права ведомственные акты и акты органов местного самоуправления.

В качестве источника конституционного права выделяются акты палат Федерального собрания РФ. Конституция РФ (ст.ст.102, 103) предусматривает возможность принятия палатами Федерального собрания РФ постановлений по вопросам, отнесенным к его ведению. И здесь необходимо выделить регламенты палат:

- Постановление  Государственной Думы Федерального  Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной  Думы Федерального Собрания Российской  Федерации"[20] (с изменениями от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г., 21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г., 19 января, 15 марта, 19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г., 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г., 8 февраля, 13, 20 марта, 20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г., 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г., 16 января, 11, 13, 20 февраля, 19, 24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г., 2, 18 февраля, 2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г.);

- Постановление  Совета Федерации Федерального  Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации  Федерального Собрания Российской  Федерации"[21] (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г.).

2.6 Договоры, соглашения  и декларации

Следует различать международные договоры и соглашения, заключаемые с другими суверенными государствами;

В России также внутренние договоры и соглашения, заключаемые между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

По аналогии с рядом зарубежных конституций (США и др.) Конституция устанавливает примат международного права по отношению к внутреннему, указывая, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта конституционная норма будет иметь растущее значение в связи со вступлением России в Европейское Сообщество, в котором действует наднациональный парламент, обладающий законодательной функцией. Законы, принятые этим парламентом, являются источником конституционного права каждой входящей страны. Конституционное право в Российской Федерации: Курс лекций в 9т. Т.1 Основы конституционного права. / Авдеенко М.П., Дмитриев Ю.А. - М.: Весь мир. - 2005. - С. 223. К числу источников конституционного права относятся правовые акты, принимаемые Содружеством Независимых Государств, одним из членов которого является Россия. Такие акты, еще не вошедшие в практику, в будущем, возможно, будут приниматься Межпарламентской Ассамблеей и наднациональными исполнительными и судебными органами. Процедура их принятия и юридическая сила пока не определены. В практику Российской Федерации все шире входят внутренние до говоры и соглашения. Важным источником конституционного права ос тается Федеративный Договор от 31 марта 1992 г., которым были закреплены основы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция отмечает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12). Это означает, что органы местного самоуправления вправе издавать свои правовые акты. И если эти акты регулируют отношения в сфере конституционного права (например, расширяют права и свободы или усиливают их гарантии), то они должны признаваться его источником.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов.

В конституционном праве ряда зарубежных государств в качестве источника конституционного права признают обычаи и доктрины (взгляды крупных ученых-юристов). Это связано со структурой права, сложившейся исторически. Но в российской конституционно-правовой практике для этого пока нет оснований Конституционное право / Отв. редактор А.Е. Козлов. М.: БЕК. - 2002. - С. 155..

В этой правовой форме были приняты важные конституционно-правовые нормы: Декларация о государственном суверенитете РСФСР (12 июня 1990 г.) и аналогичные акты в ряде республик - субъектов Российской Федерации, Декларация о языках народов России (25 октября 1991 г.). Все они были приняты высшим законодательным органом страны - Съездом народных депутатов или Верховными Советами республик. Декларации обычно устанавливают общие принципы конституционно-правового развития. Эти принципы реализованы в принятой в 1993г. Конституции Российской Федерации. Конституция не содержит какого-либо упоминания о праве Федерального Собрания принимать декларации, об их юридической силе и о порядке принятия. Парламент вправе принимать подобного рода акты без притязания на их высшую юридическую силу и в порядке обычной законодательной процедуры.

Точка зрения на естественное право как источник права конституционного была подвергнута критике. Большинство ученых соглашаются со значением концепции естественного права, учете ее принципов при конституционном нормотворчестве, между тем, ученые приводят основательные доводы: во-первых, естественное право - расплывчатая категория, имеющая разный вес в разных правовых системах, что оставляет широкое поле для субъективизма при использовании данного источника; во-вторых, возникает сложность разрешения противоречий естественного права и права позитивного. Так, Е.В. Колюшин подчеркивает: «Политически красиво звучит заявление о ничтожности закона, если он противоречит естественному праву, однако, правовой подход требует задать вопрос: а судьи кто? Кто определяет, противоречит ли закон естественному праву или не противоречит». Кроме того, необходимо констатировать, что большинство принципов естественного права нашли свое закрепление как в международных актах, так и национальном законодательстве.

Итак, в исчерпывающий перечень источников конституционного права, на наш взгляд, необходимо включить (приведем источники в порядке иерархии по юридической силе):

- Конституция; - международные  принципы и международные акты; - акты Конституционного суда; - решения  референдума; - договора о разграничении  предметов ведения и полномочий; - законодательные акты; - регламенты  Федерального собрания РФ; - акты  бывшего СССР и РСФСР, сохранившее  свое действие; - подзаконные нормативные  акты; - акты субъектов РФ (с учетом  внутренней классификации по  юридической силе).

Вопрос о единственно-верном построении иерархии источников конституционного права является дискуссионным. Не вдаваясь в содержание дискуссии, отметим лишь, что спорным является место актов Конституционного суда РФ; регламентов Федерального собрания РФ.

Источники, которые мы не включили в число источников конституционного права (естественное право, декларации), безусловно, можно включить в число источников науки конституционного права.

Обратимся к классификации источников конституционного права. Помимо классификации по юридической силе, в юридической литературе классификацию проводят по различным основаниям: территориальной сфере действия; по кругу субъектов права и др.

По территориальной сфере действия различаются акты, действующие на территории Российской Федерации в целом; акты, действующие на территории субъекта Федерации; акты, действующие на части территории субъекта Федерации. В.Е. Чиркин дополнительно выделяет акты, имеющие экстерриториальное действие, распространяющиеся на граждан РФ и ПМР, проживающих за границей (например, об участии в выборах).

По кругу субъектов права, на которые распространяется та или иная форма права, их можно подразделить: на формы права, распространяющиеся на всех лиц, находящихся на территории государства; только на граждан России (например, Федеральный конституционный закон «О референдуме»); только на иностранных граждан и лиц без гражданства.

«О правовом статусе Президента Приднестровской Молдавской Республики (IIМP) по проекту Конституции республики 2009 г.»

В соответствии со ст.60 проекта Конституции ПМР 2009 года формой правления Республики является президентская республика. В условиях данной формы правления полномочия главы государства (президента) всегда неизмеримо больше чем в парламентарной республике (где глава государства обязан действовать по совету Правительства (реально - премьер-министра) и больше, чем в президентско-парламентарной и парламентарно-президентской республиках. В условиях последних двух форм некоторые полномочия президента ограничены парламентом (существует вотум недоверия правительству, созданному президентом, требуется согласие нижней палаты парламента на назначение премьер-министра). В классической президентской республике (Бразилии, Мексике, Сирии, США и др.) ничего этого нет. В ПМР такие конституционные нормы есть, поэтому с точки зрения научных классификаций ПМР является не президентской, а президентско-парламентарной республикой.

В условиях такой формы полномочия президента тоже велики. Юридическому статусу главы государства при данной форме правления всегда присущи некоторые элементы авторитаризма, хотя и в меньшей степени, чем в президентской республике. Реально это зависит от многих факторов внутреннего и внешнего положения государства и в немалой степени от личности президента. В определенных условиях некоторые элементы авторитаризма временно могут быть полезны, например, для преодоления кризисного состояния. Как и парламент, Президент ПМР избирается непосредственно гражданами, то есть получает свой мандат на 5 лет непосредственно от народа и может противопоставлять себя парламенту (оба органа - прямые представители народа), тем более, что президент избирается на более длительный срок, чем парламент. Реально их отношения зависят от многих обстоятельств. В истории зарубежных стран были факты того и иного рода (Перу, Франция, Индонезия).

Полномочия Президента ПМР обширны, а роль парламента ослаблена (в частности, не предусматриваются отчеты правительства, формируемого президентом, перед парламентом. Вместе с тем, в тех случаях, когда речь идет о некоторых принципиальных полномочиях (ст.64), говорится, что они осуществляются на основе Конституции и законов, принимаемых парламентом. Это ограничивает возможный президентский авторитаризм. Однако, с другой стороны, такие принципиальные полномочия осуществляются Президентом все же единолично. Например, по ст.67 он сам (хотя и в соответствии с Конституцией и законами) определяет основные направления внешней и внутренней политики (можно было бы указать: совместно с парламентом или иным образом отметить роль парламента в этом). Ст.67 устанавливает, что премьер-министр (председатель правительства) назначается президентом с согласия парламента (нижней палаты), а уволить его (как и правительство в целом) можно без такого согласия, что нарушает принцип одинакового подхода. Министров президент назначает сам, предложения премьер-министра для него не обязательны (Ст.67). Теоретически премьер-министру могут быть даны в «команду» люди, с которыми он не очень хотел бы работать. Усиливает позиции президента применение такой системы власти и управления на местах, при которой он единолично назначает глав городов и районов. Они действуют наряду с избираемыми советами и перед ними не ответственны. Сказанное не означает, что такая система власти и управления плохая, но какие-то меры подотчетности администраторов представительным органам можно было бы предусмотреть. Например, можно было бы предусмотреть учет мнения местного представительного органа при назначении местных администраторов или предусмотреть выдвижение кандидатур администраторов местными представительными органами. В целом конституционный статус Президента ПМР характеризуется большими властными полномочиями, которые юридически ограничиваются требованием осуществлять их в рамках Конституции и законов. Реально это может привести к элементам президентского авторитаризма и даже к авторитаризму в целом, а может инее привести. Конституция допускает разные возможности развития событий, и все зависит от реальных условий, которые сложатся.

Заключение

В заключение хочется подчеркнуть, что источниками конституционного права являются только те документы, которые содержат нормы государственного права. На основании проделанной работы можно сделать вывод, что источники конституционного права имеют колоссальное значение для укрепления правового государства. Совершенство рассмотренных источников напрямую зависит от уровня теоретических представлений о них и от качества всех видов юридической практики. Юридическая наука призвана своевременно готовить пригодные рекомендации по улучшению форм права, а практика должна умело реализовать предложения ученых в целях создания гибкой, динамичной и эффективно функционирующей системы источников права. От качества этой системы права зависит прочность законности в государстве.

Усовершенствования источников конституционного права в современном демократическом государстве, каким выступает ПМР должно быть следующим:

1. При улучшении  форм права надо внимательно  учитывать юридические традиции  государства и брать лучшее  из дореволюционной правовой  системы.

2. В конституционном  праве необходимо зафиксировать "фундамент" регулятивной системы  государства, главную форму права. В правовом государстве главной  формой права должен быть признан  не нормативно-правовой акт вообще, а только один из них Конституция. При этом Конституция государства  не может ограничиваться "цементированием" лишь правовых актов. Все правовые  акты и иные формы действующего  права, противоречащие Конституции, не должны иметь юридической  силы.

Кроме того, необходимо принять федеральный конституционный закон, в котором необходимо отразить процедуру заключения, и расторжения договоров между органами государственной власти и ее субъектов о разграничении (взаимном делегировании) предметов ведения и полномочий в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции. Источники конституционного права имеют исключительно большое значение для укрепления законности в правовом государстве. Совершенство названных источников напрямую зависит от уровня теоретических представлений о них и от качества по существу всех видов юридической практики. От качества этой системы права зависит прочность законности в государстве.

Применительно к источникам российского конституционного права необходимо:

1. К источникам  конституционного права необходимо  отнести ту часть источников  российского права, в которых  содержатся конституционно-правовые  нормы.

2. Акцентируем внимание  на том, что необходимо различать  категории «источники конституционного  права РФ» и «источники конституционно-правовой  науки РФ», последняя категория  шире, и включает в себя как  источники конституционного права, так и иные источники, примеры  которых, мы приведем по ходу  дальнейшего исследования.