Международные правовые стандарты противодействия коррупции: и возможности его применения в России

Автор полагает, что существенным недостатком документа является и отсутствие в нем концептуального определения коррупции. Учитывая, что такого определения нет и в других российских нормативно-правовых актах, следует отметить концептуальную неясность Закона. В ст. 1 дается определение коррупции путем перечисления ее различных признаков: злоупотребление служебным положением, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Высказанные обстоятельства позволяют утверждать, что дальнейшая систематизация антикоррупционного законодательства связана с решением этих задач, которые представляется возможным объединить в две группы:

концептуализация законодательства;

формирование правовых институтов противодействия коррупции.

В рамках решения первой задачи необходима разработка системы понятий и терминов, более полно отражающих коррупцию как антиобщественное явление, определение цели и задач государственной антикоррупционной политики, принципов и правовых начал ее осуществления. В рамках решения второй задачи необходимо принятие законодательных мер, упорядочивающих отношения в сфере противодействия коррупции в соответствии с данными концептуальными установками, а также необходима разработка совокупности правовых норм, устраняющих вышеприведенные противоречия и неопределенность.

По мнению автора, решение данных задач в первую очередь связано с принятием Федерального закона об антикоррупционной доктрине Российской Федерации. Такая перспектива развития антикоррупционного законодательства активно обсуждается в литературе . В данном акте, который направлен на законодательное закрепление концептуальных и правовых основ государственной политики в сфере противодействия коррупции, необходимо:

во-первых, сформулировать систему понятий, важнейшее институциональное значение среди которых имеют "антикоррупционная доктрина Российской Федерации", "цель государственной антикоррупционной политики", "коррупция", "коррупционер" и др.;

во-вторых, закрепить нормативно-правовое значение субъектов антикоррупционной политики, государственного специализированного антикоррупционного органа.

Указанные понятия могут иметь следующие определения.

Антикоррупционная доктрина Российской Федерации - совокупность официально принятых взглядов на цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в сфере противодействия коррупции.

Цель государственной антикоррупционной политики - снижение уровня коррупции посредством реализации прав и свобод человека и гражданина, общества и государства на основе реализации следующих задач: предупреждение коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за коррупционные правонарушения во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики; формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; создание условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями.

Коррупция - антисоциальное действие, предполагающее подкуп, состоящий в даче взятки или ее получении, равно как и любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо представление такой выгоды указанному лицу.

Коррупционер - лицо, совершающее коррупцию.

Субъекты государственной антикоррупционной политики - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации, физические лица в пределах их полномочий, которые являются непосредственными участниками антикоррупционных отношений.

Антикоррупционные правоотношения - правоотношения, возникающие в связи с противодействием коррупции, в ходе реализации субъективного права человека и гражданина на признание, обеспечение и защиту основных прав и свобод человека и гражданина, соблюдение законности, публичности и открытости деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Орган противодействия коррупции - государственный специализированный орган, предметом деятельности которого является противодействие коррупции. В компетенцию органа входит: координация противодействия коррупции, антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, разработка законопроектов антикоррупционной направленности, антикоррупционная профилактика.

В заключение следует сказать, что реализация данных мероприятий составляет необходимый этап развития антикоррупционного правопорядка России и состоит в разрешении противоречий, возникших между концептуальным и правовым уровнями российской антикоррупционной политики. Очевидно, что на сегодняшний день принятие федерального закона о государственной доктрине антикоррупционной политики Российской Федерации является самой актуальной задачей в сфере противодействия коррупции.

     Глава 3. Международные правовые стандарты противодействия      коррупции: и возможности его применения в России

Механизма противодействия коррупции демократических правовых государств, как свидетельствует анализ, ориентирован на комплексное применение широкого спектра мер правового, организационно-кадрового и просветительско-воспитательного характера. Причем не только с целью подавления, но прежде всего для выявления первопричин и зон наиболее серьезных коррупционных рисков, предупреждения и профилактики возможных коррупционных проявлений: силовое пресечение такого рода правонарушений и привлечение к юридической ответственности виновных – дело само собой разумеющееся. И все это в рамках всеобъемлющих национальных стратегий антикоррупционного действия.

Международное сообщество и правительства многих стран давно усвоили, что коррупция причиняет колоссальный и невосполнимый материальный, политический и моральный вред обществу, что коррупционеры всегда профессиональнее и гибче законопослушного труженика. Поэтому уделяют вопросам борьбы с коррупцией повышенное внимание, понимая, что победить коррупцию можно только при наличии твердой политической воли и только масштабными системными мерами.

Многие зарубежные авторы делят коррупцию на три типа: приватизация государства, покровительство и административная коррупция. В соответствии с данной типологией разрабатывают маршрутные карты выявления зон повышенного коррупционного риска и нейтрализации уязвимых коррупционных мест.

С высокой долей уверенности можно констатировать, что Россия многие из общепринятых в мире элементов организационно-правового механизма противодействия коррупции взяла на вооружение, но, к сожалению, в ряде случаев действуют они слабо, нередко, если даже и предусмотрены нормативно, реализуются малоэффективно. Об этом свидетельствует динамика роста объемов отечественного коррупционного рынка, который по оценкам Международного центра «Transparency International» превысил 300 млрд. долларов, запредельное великое разнообразие тяжких коррупционных преступлений. Суммарный объем взяток чуть ли не сравнялся с ВВП страны.

В этом смысле изучение зарубежного опыта противодействия коррупции и реализации (адаптированных соответствующим образом) предусмотренных международным правом нормативных правовых установлений и апробированных антикоррупционных стандартов поможет создать в России более надежные предпосылки (механизмы) эффективной борьбы с коррупцией и, главное, разрушения причин, ее порождающих.

Наиболее существенные успехи на этом направлении, как свидетельствуют исследования отечественных и международных научных центров, достигнуты правовыми системами Дании, Финляндии, Швеции, Новой Зеландии, Канады, Нидерландов, Норвегии, Австралии, Сингапура, Люксембурга, Швейцарии, Ирландии, Германии, Великобритании, Израиля, Франции, Соединенных Штатов Америки, Австрии.

Формы, методы и способы борьбы с коррупцией здесь весьма разнообразны: от создания эффективного антикоррупционного законодательства, отладки мониторингового научного анализа и обобщения тенденций в сфере коррупционной преступности до пропаганды законопослушного высоконравственного поведения служащих и формирования здоровой нравственной атмосферы общественных отношений. Коррупция отслеживается тотально, причем на всех уровнях и во всех ее аспектах, антикоррупционная практика носит одновременно и глобальный, и «заземленный» характер, ориентирована на укрепление правопорядка и оздоровление морально-психологического климата в обществе.

Сингапур. Одним из первых среди современных индустриальных стран активную борьбу с коррупцией начало правительство Сингапура и в достаточно короткие по историческим меркам сроки добилось впечатляющих успехов. Сегодня Сингапур одна из самых благополучных с точки зрения коррупционной болезни стран. Здесь создано сильной антикоррупционное законодательство, высоким авторитетом пользуется власть, эффективно функционирует Бюро по расследованию случаев коррупции (агентство по борьбе с коррупцией). В его компетенции расследование и пресечение коррупционных проявлений, причем как в государственной сфере, так и частном секторе экономики, проверка информации и о коррупции в среде чиновников, разработка эффективных методов идентификации зон коррупционного риска и оценки коррупциогенности системы управления. Бюро подотчетно непосредственно правительству страны, что гарантирует его самостоятельность в принятии решений и независимость от стороннего «давления».

Антикоррупционная стратегия ориентирована на три главные задачи: упрощение бюрократических процедур; жесткая регламентация полномочий чиновников; контроль соблюдения этических стандартов. Принципы противодействия коррупции тоже продуманы: ответственность обеих сторон коррупционных отношений; разграничение государственного и частного интереса; равенство всех перед законом и судом; дебюрократизация аппарата – минимизация документационного оборота, личный пример руководителя; карьерный рост на основе персональных заслуг и достижений, а родственных или дружественных связей; достойная заработная плата; подконтрольность – непредвиденные проверки бизнеса, декларирование доходов, имущества и долгов, прокурорская проверка банковских, акционерных и расчетных счетов лиц, подозреваемых в причастности в коррупционных сделках.

Акт (закон) о предотвращении коррупции предусматривает индексацию и постоянное повышение заработной платы государственных служащих; совершенствование процедур взаимодействия с гражданами, предприятиями и органи­зациями с целью исключения бюрократических проволочек; обеспечение должной прозрачности контроля и надзора; ротацию кадров во избежание формирования устойчи­вых коррупционных связей; обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечки инсайдерской информации.

Предусмотрены также процедуры пересмотра (каждые 3-4 года) антикоррупционных планов и конкретных мер противодействия коррупции. В качестве силового принуждения широко практикуется штрафы, лишение свободы, конфискация, увольнение с работы. Причем каждый знает, что взяточник рискует не только своей свободой, но ставит под сомнение успешное будущее своих потомков.

Израиль. Коррупция нормативно здесь трактуется как незаконное обогащение государственных служащих за счет использования служебного положения. Коррупционные правонарушения подразделяются на три группы: прямые (непосредственное злоупотребление властью, незаконное обогащение, вымогательство, фаворитизм, непотизм); опосредованные (использование влияния, взятка, политический подкуп, подлог при определении результатов голосования); использование недостатков системы управления (умышленное неправомерное использование государственного имущества или денежных средств в целях личного обогащения).

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Обеспечивается это системой мониторингового контроля за возможными коррупционными действиями. Осуществляется мониторинг правительственны­ми организациями, специальными подразделениями полиции, ведомством государственного контроля, а также общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». Указанные организации исследуют возмож­ные коррупционные точки, а в случае их обнаружения немедленно организуют расследование. Информация об итогах расследования в обязательном порядке доводится до сведения общественности. Важную роль в этом деле играют СМИ, неправительственные организации, Интернет.

Широкой практикой стало наложение законодательных запретов и ограничений на уча­стие должностных лиц в офици­альных мероприятиях, организуемых теми, в отноше­нии которых у этих лиц имеется су­щественная финансовая заинтересованность; наложение запретов и ограни­чений на получение подарков и других благ. Активную профилактическую роль играют кодексы профессиональной этики, которые содержат профессиональное кредо; рекомендации по принятию решений при столкновении с этическими дилеммами; конкретные запретительные и предписывающие и рекомендательные правила; примеры приемлемого и неприемлемого поведения в конкретных ситуациях; перечень информационных ресурсов и форм «экстренной помощи». Чтобы кодексы не утратили своей практической значимости, руководители стараются своевременно и адекватно реагировать на каждый факт нарушения сотрудниками их положений.

Нидерланды. Система борьбы с коррупцией в Нидерландах построена на установках стратегии «системного устранения коррупции», ориентирована на формирование уважительного отношения к чиновнику, который служит государству и обслуживает людей. Программа противодействия коррупции включает в себя целый комплекс процедурных и институциональных мер [8]: