Основания ответственности за вред, причиненный органами государства

Спорным является вопрос о включении в состав убытков  расходов истца на оплату услуг юристов по защите его интересов в суде (имеются в виду не только расходы на ведение дела по возмещению вреда как такового, но и расходы, понесенные при оспаривании незаконных действий органа власти, например, на ведение дела о признании акта недействительным).

Позиция ВАС  РФ, оставляющего подобные требования без удовлетворения, заключается  в том, что «расходы, связанные  с ведением представителем истца  дел в суде, не являются убытками, возмещаемыми по правилам, установленным  ГК. Отношения истца и его представителя складываются в сфере процессуальных отношений. Возмещение расходов по ведению дел представителями в суде и оказанию юридических услуг АПК РФ не предусмотрено»⁶.

Такая аргументация безосновательна и не соответствует  мировой практике. Из содержания ст. 15 ГК следует, что подлежат возмещению любые расходы, связанные с восстановлением нарушенного права, а не только те необходимые для восстановления нарушенного права расходы, которые складываются вне сферы процессуальных отношений и не включаются в себестоимость.

Вина в причинении вреда для случаев деликтной ответственности государственного органа за вред причиненный в процессе осуществления властных полномочий категория неоднозначная. Существуют различных точки зрения на данную проблему. Некоторые характеризуют вину с точки зрения принятого в гражданском праве при определении деликтных обязательств, то есть независимо от формы вины причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме. Но критерии определения неосторожности приобретают большое значение, так как они одновременно являются критериями отграничения виновного поведения от невиновного. Должная внимательность, заботливость, предусмотрительность субъекта (п. 1 ст. 401 ГК) определяется характером соответствующего вида деятельности и особенностями осуществляющего ее субъекта⁷. Требования, которые могут быть предъявлены к лицу, вытекают из свойств выполняемого им дела⁸. В данном случае — это публичная, административная деятельность государственных органов исполнительной власти. Она направлена на исполнение законов и иных нормативно-правовых актов, что определяет смысл существования и деятельности данных органов и их должностных лиц. Отсюда с неизбежностью следует, что знание соответствующих юридических норм является непременным и едва ли не первейшим условием нормального функционирования администрации. Таким образом, вина (как минимум, в форме неосторожности) при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда⁹.

Другие авторы ссылаются на то, что традиционное для гражданского права понимание вины в причинении вреда совершенно не подходит для случаев деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти¹⁰. Все властные действия (бездействие) должностных лиц, а в их лице органов власти (государственных или местного самоуправления), а в их лице и самих публичных образований направлены на исполнение функций публичной власти. В отличие от гражданского права в публичном праве действия (бездействие), причинившие вред, только тогда станут правонарушением, когда они будут совершены с несоблюдением или нарушением должностным лицом (органом власти, публичным образованием) установленных для них публичных предписаний и правил поведения. В отличие от гражданского права для публичного права факт причинения вреда властным действием (бездействием) второстепенен, а то и вовсе юридически безразличен для установления их правомерности, важна сама правомерность или неправомерность такого действия (бездействия): если действия (бездействие) правомерны, то и возмещения вреда не последует. Это и отделяет само властное действие (бездействие) от причиненного им вреда. Обращаясь к редакции ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, усматривается, что в них речь идет не о незаконном причинении вреда (убытков), а о незаконных властных действиях (бездействии), причинивших вред. что в случае ответственности публичного образования за вред, причиненный властью, вина должностного лица (органа власти, публичного образования) должна определяться не через их отношение к возможности причинения этим действием (бездействием) вреда (как это происходит в гражданском праве), а через их отношение к правильности или неправильности (законности или незаконности) самого властного действия (бездействия)¹¹.

В силу все той же специфики публичного права любое властное действие (бездействие) презюмируется (предполагаются) законным, а следовательно, безвиновным. Отсюда следует, что в отличие от любого другого вреда, ответственность за который предусмотрена гражданским законодательством, вред, причиненный властным действием (бездействием), изначально предполагается законным и безвиновным, пока не доказана незаконность самого властного действия (бездействия).

Известную специфику  имеет и такое общее условие  ответственности, как причинная  связь. Особая сложность проблемы причинной связи обусловливается тем, что ни одна из имеющихся теорий причинности не является общепризнанной и не может претендовать на абсолютную истинность. В результате критерии, которыми руководствуются судьи при рассмотрении вопроса о причинной связи, могут в большой степени определяться их субъективным усмотрением. Пункты 11 и 13 информационного письма N 145 посвящены вопросу установления причинно-следственной связи между незаконными действиями государственного органа (должностного лица) и негативными последствиями, возникшими у налогоплательщика.

Применительно к указанной категории дел  с точки зрения доказывания наиболее сложными обстоятельствами являются размер причиненных убытков и наличие причинно-следственной связи между незаконными актами, действиями, бездействием и причиненными убытками.

В качестве основного  метода для определения наличия  причинной связи целесообразно  использовать метод мысленного исключения, опирающийся на научный фундамент и вместе с тем достаточно простой. Сущность данного метода может быть кратко охарактеризована следующим образом. В силу всеобщей взаимосвязанности явлений в мире одно следствие чаще всего объективно порождается множеством причин, следующих друг за другом в цепи причинности или действующих параллельно. Если последствие вызвано действием нескольких факторов, то роль каждого из них будет определяться в соответствии со степенью активности в возникновении результата. должностного лица или органа власти явилось одним из необходимых условий наступившего результата, такое действие включено в причинную цепь и должно быть признано достаточным для обоснования наличия причинной связи. Для определения наличия или отсутствия причинной связи необходимо мысленно исключить противоправное действие из общей причинной цепи. Если при таком исключении окажется, что последствие (вред) не наступило бы или наступило бы в ином порядке, чем произошло на самом деле, то это доказывает, что действие лица было одним из необходимых условий последствия¹².

В рассматриваемой  сфере вред является нераздельным результатом  действий (бездействия) нескольких органов  или их должностных лиц, что объясняется  существующей системой построения государственной  власти и управления. Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям со стороны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда очень трудно установить, чье же конкретно поведение привело к причинению вреда.

2. Специальные условия наступления ответственности государства

В советской  юридической науке к специальным  условиям ответственности государства  относили причинение вреда:

а) в области  административного управления;

б) действиями должностного лица;

в) противоправными  служебными действиями¹³. Указанные условия называются в качестве специальных и в современной литературе¹⁴.

Также, в литературе встречается следующая классификация  специальных условий ответственности:

-  условие,  относящееся к субъекту (причинителю вреда);

- условие, относящееся  к характеру деятельности субъекта (причинителя вреда)¹⁵. 

Термин «специальные условия  ответственности» используется в литературе лишь применительно к ответственности  государства.

Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ указывает на то, что первое специальное условие ответственности государства относится к субъекту. Вред возмещается за счет казны, если он причинен государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.

Легального определения  государственного органа в настоящее  время нет. В указах Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти»¹⁶ и «О структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁷ определен лишь перечень федеральных органов власти без указания признаков и статуса. В научной литературе дается значительное количество определений государственных органов, позволяющих сформулировать их характерные признаки. Государственные органы:

а) являются обособленными  подразделениями государственного аппарата;

б) осуществляют государственные (публичные) функции в различных  сферах общественной жизни;

в) действуют одновременно от имени государства и от своего имени;

г) обладают собственной  компетенцией и правом принятия управленческих решений, обязательных для исполнения в сфере вeдения данного органа;

д) учреждаются государством и финансируются из государственного бюджета;

е) их положение, структура  и деятельность регламентированы правом.

Как правило, орган исполнительной власти квалифицируется в качестве такового в том нормативном акте, которым он создается и которым  регулируется его деятельность. В Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» содержится перечень всех федеральных органов исполнительной власти, к которым отнесены министерства, комитеты, службы, надзоры, агентства и др. Одновременно существует ряд субъектов (образований, институтов), которые в нормативных актах государственными органами не именуются, но при этом они в большей или меньшей степени обладают некоторыми признаками, присущими государственным органам, в том числе, - публично-правовой компетенцией.

По общему правилу на такие  институты должен распространяться общий режим имущественной ответственности  государства. Обоснованию предлагаемого  подхода служат следующие доводы.

ГК РФ по общему правилу регулирует отношения между юридически равными субъектами. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п.3 ст.2 ГК РФ). Вред, причиненный государственно-властными действиями указанных субъектов, нельзя возместить на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, не были юридически равными, а, напротив, имели административно-властный характер.

Вместе с тем, если придерживаться строго буквального толкования ст.1069 ГК РФ, то привлечь государство к имущественной ответственности за причинение вреда этими субъектами также нельзя, ибо последние формально не наделены статусом государственного органа.

 От рассмотренных случаев  следует отличать ситуации осуществления  делегированных полномочий. Делегирование  есть уполномочивание субъектом другого субъекта или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия¹⁸. Таким образом, делегированные полномочия - это полномочия, переданные государственным органом, на который возложено их осуществление, другому государственному или муниципальному органу или должностному лицу. Лицо, получающее делегированные полномочия, обретает право на их осуществление не в силу закона, а в результате передачи ему данных полномочий органом власти, который по закону обязан их реализовывать.

Вопросы о допустимости, условиях и порядке делегирования полномочий слабо разработаны как в российской юридической науке, так и в российском законодательстве, что затрудняет исследование проблемы ответственности за вред, который причиняется предпринимателю при незаконном осуществлении каким-либо лицом или институтом делегированных ему полномочий.

Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный  при осуществлении делегированных полномочий. В имеющейся судебно-арбитражной практике примеры такого рода дел до настоящего времени автору не встречались. В соответствии с действующим законодательством общее правило состоит в том, что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится орган власти, причинивший вред. Из этого общего правила закон не предусматривает исключений для случаев причинения вреда при осуществлении делегированных полномочий. Однако с учетом того, что вина является условием ответственности, если указанный орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, определенные действия не были совершены вследствие недостаточного финансирования вышестоящим органом или бюджетом), то обязанность возмещения может быть возложена на казну того уровня, к которому относится орган, делегировавший полномочия.