Основания ответственности за вред, причиненный органами государства

Должностные лица органов власти называются в числе  возможных причинителей вреда, поэтому  необходимо определить, какие субъекты относятся к данной категории. Легальное  определение должностного лица дано в примечании к ст. 285 УК РФ: должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Указанное определение, вполне пригодное для целей применения норм уголовного права, едва ли, однако, следует рассматривать в качестве общеотраслевого.  Большинство ученых отвергает возможность использовать уголовно-правовое определение должностного лица.

Поскольку в  основании ответственности государства  лежит административная деятельность, в отсутствие общеотраслевого понятия должностного лица логично использовать его административно-правовое определение. Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. При этом юридические последствия понимаются как действия, влекущие установление, изменение или прекращение прав и обязанностей третьих лиц.

Условие, относящееся к характеру  деятельности причинителя вреда. Данное специальное условие имеет два аспекта: во-первых, оно ограничивает ответственность государства возмещением вреда, причиненного при осуществлении только административной деятельности, и, во-вторых, - вреда, причиненного только служебными действиями.

Ни Конституция РФ, ни ГК РФ не уточняют, каким актом - административным или иным - должен быть причинен вред, чтобы за него отвечало государство. Вместе с тем, логическое и систематическое толкование приводит к выводу о том, что возмещению за счет казны по-прежнему подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерной административной деятельности. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с административной компетенцией, ответственность за причинение вреда должна наступать на общих основаниях. Введение специальной статьи обусловлено общим запретом на применение гражданского законодательства к отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой стороне. Именно публичный характер действий органов предопределяет специфический подход законодателя к регулированию условий и порядка ответственности. Кроме того, формулировка, используемая в Конституции, о причинении вреда органами государственной власти предполагает ее толкование в смысле причинения вреда властными действиями. Таким образом, по смыслу закона, государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом власти административной деятельности.

Во Франции, Германии, некоторых других странах  ответственность государства не ограничивается возмещением вреда, причиненного при осуществлении административной деятельности. Государство отвечает также за противоправные действия работников государственных учреждений, например, учителей государственных школ, врачей государственных больниц и иных юридических лиц публичного права. Таким образом, государство отвечает за вред, причиненный при осуществлении любых публичных функций. Россия пошла по иному пути, ограничив пределы деликтной ответственности государства обязанностью возмещать только тот вред, который причинен в результате осуществления административной деятельности. Другие учреждения, даже созданные государством и выполняющие общественные (публичные) функции, несут самостоятельную ответственность по своим обязательствам, в том числе деликтным.

Таким образом, необходимо проводить различие между  осуществлением властной (административной) деятельности и осуществлением публичных (общественно значимых) функций.

Административная  деятельность характеризуется рядом  отличительных признаков. В административных отношениях орган власти (должностное лицо) выступает от имени государства, реализует административные функции последнего, осуществляя (правомерно или с нарушением) свои нормативно закрепленные полномочия. Важным признаком административной деятельности является властность. При всем многообразии взглядов на понятие власти наиболее распространено следующее толкование данного понятия: наличие возможности распоряжаться или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других¹⁹.

Применительно к рассматриваемым отношениям административная деятельность государственного органа может быть определена как процесс реализации нормативно закрепленных за ним властных полномочий, оказывающий воздействие на права и обязанности предпринимателей.

Помимо изложенного, рассматриваемое специальное условие  призвано исключить из сферы ответственности  государства ответственность за вред, наносимый частной, неслужебной  деятельностью государственных  служащих.

Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности общих и специальных условий. Отсутствие хотя бы одного из них исключает юридическую ответственность государства, что подтверждается значительным количеством судебных решений, в которых суды отказывают в удовлетворении исковых требований предпринимателя к государству, ссылаясь именно на отсутствие какого-либо одного или нескольких условий ответственности (то есть полного состава правонарушения).

Особенности ответственности за вред, причиненный  государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

2. ПОРЯДОК ВОЗМЕЩЕНИЯ  ПУБЛИЧНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ ВРЕДА  ПРИЧИНЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ВЛАСТИ

Необходимым условием возмещения вреда, причиненного гражданину органами исполнительной власти (их должностными лицами), является обязательное предварительное признание их действий (решений) или бездействия противоправными, которое производится государственными органами, уполномоченными осуществлять контроль и надзор в сфере обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Анализ законодательства позволяет  выделить два порядка признания  действий (решений) или бездействия  органов исполнительной власти незаконными:

1) административный;

2) судебный.

Административный порядок предполагает признание неправомерными действий (решений) или бездействия органов исполнительной власти (должностного лица) и отмену незаконного правового акта управления во внесудебном порядке, этим же органом исполнительной власти (должностным лицом) или вышестоящим в порядке подчиненности органом.

Поводами к рассмотрению дела о  признании неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке могут послужить:

- жалоба гражданина;

- протест или представление прокурора;

- результаты контрольных проверок  вышестоящего органа исполнительной  власти (должностного лица).

Право гражданина на подачу жалобы на действия (бездействие) органов исполнительной власти (должностных лиц) в административном порядке закреплено в ст.33 Конституции РФ.

Следующим поводом к рассмотрению дела о признании действий (решений) органов исполнительной власти (их должностных лиц) в административном порядке могут быть акты прокурора  на нарушения закона. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами исполнительной власти (их должностными лицами).

При осуществлении функций, возложенных на органы прокуратуры в данной области, они обязаны: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан; разъяснять гражданам порядок защиты их прав и свобод; принимать меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод граждан, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.

При этом органы прокуратуры, реализуя возложенные на них полномочия, не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и отменять или изменять правовые акты управления, принятые ими. Однако, в случае установления факта нарушения этими органами (их должностными лицами) закона, прокурор или его заместитель вправе: опротестовать нарушающий права и свободы гражданина правовой акт управления, а также внести представление об устранении нарушений прав и свобод гражданина.

При наличии акта прокурора соответствующий  орган исполнительной власти (должностное  лицо) должен принять необходимые  меры по устранению нарушений прав и свобод граждан (отменить незаконный правовой акт или устранить нарушения закона) и о результатах сообщить прокурору.

Кроме жалобы гражданина и актов  прокурорского реагирования, законодательством  предусмотрена возможность признания  незаконными действий (решений) органов исполнительной власти (их должностных лиц) вышестоящими органами (вышестоящими должностными лицами) в порядке контроля.

Так, ст.419 Таможенного кодекса РФ устанавливает, что вышестоящий  таможенный орган (должностное лицо) в любое время, в порядке контроля за соблюдением законности, вправе отменить или изменить решение нижестоящего таможенного органа (должностного лица), а также принять любые предусмотренные законодательством меры в отношении неправомерных действий или бездействия нижестоящих таможенных органов (должностных лиц).

Судебный  порядок предполагает признание  неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных  лиц) и отмену незаконного правового  акта управления судебным органом.

Поводами к рассмотрению дела о признании неправомерными действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в суде могут послужить:

- жалоба  гражданина;

- протест  прокурора.

Право гражданина на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) в суд  закреплено в ч.2 ст.46 Конституции  РФ.

Сравнивая административный и судебный порядок признания действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, необходимо отметить еще одну важную особенность. При установлении незаконности действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) суд одновременно решает вопрос о возмещении вреда. В отличие от судебного, административный порядок, как правило, предполагает только признание действий (бездействия) органов исполнительной власти (должностных лиц) незаконными, а вопрос о возмещении вреда разрешается в судебном порядке.

источник возмещения ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

Наконец, еще одним существенным моментом, характеризующим особенности  взыскания вреда, причиненного незаконными  действиями (бездействием) органов  исполнительной власти (их должностными лицами), является источник возмещения.

Если в результате этих действий лицу причиняется вред, он подлежит возмещению за счет имущества соответствующего публично-правового образования. Однако для этих целей предназначено не любое имущество (собственность) такого образования, а лишь средства казны, которая формируется за счет средств бюджета и включает в себя также имущество, принадлежащее данному публично-правовому образованию на праве собственности, но временно не закрепленное за юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и не переданное в доверительное управление по договору²⁰.

Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в  ст.1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта. Поэтому к указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств федерального бюджета, который является органом государственной власти и выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений. Участие данного органа предусматривается п.10 ст.158 БК РФ. Из данной нормы устанавливается, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган государственной власти является главным распорядителем. Во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств бюджета. А это означает не безусловную ответственность государства по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа исполнительной власти, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели. Поэтому ответственность государства в этом случае ограничивается частью бюджетных средств, находящихся в распоряжении соответствующего министерства или государственного комитета как главного распорядителя.