Президент как глава Российского государства

В современных условиях вопросы, связанные с организацией и деятельностью  Президента РФ, регулируются Конституцией РФ 1993 г¹⁴. Данным вопросам посвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященных органам государственной власти России. Уже это - правовое свидетельство того, что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция РФ не предусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов его функционирования регулируется различного рода правовыми актами, например Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г., Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г. и др. Заметим, что на сегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органах государственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка и принятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором в концентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного института.

1.2. Соотношение  ветвей власти и Президента.

В научных исследованиях  иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трех традиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти. Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции  РФ есть четкое указание на то, что исполнительная власть России принадлежит Правительству  Российской Федерации. Ст. 110 Конституции  РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Следовательно, «президента нельзя отнести к исполнительной власти, точно так же как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти»¹⁵.

Особенности положения президента в системе разделения властей  связаны, прежде всего, с тем, что  он - глава государства. «Действующая Конституция не закрепляет за Президентом  статус главы исполнительной власти, он - де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом  государственной власти является федеральное  Правительство»¹⁶.

Президент Российской Федерации  активно участвует в осуществлении  исполнительной власти, в исполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество  указов, которые, согласно Конституции  Российской Федерации, имеют подзаконный  характер и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы не могут противоречить  Конституции Российской Федерации  и законам и издаются прежде всего  для их исполнения. При Президенте действует Администрация Президента Российской Федерации, которая нередко  раньше подменяла Правительство  Российской Федерации, отдельных министров (это отмечалось в печати)¹⁷. Более того, Президенту Российской Федерации, и только ему, подчинены некоторые министерства, составляющие ядро исполнительной власти, ведомства, имеющие в своем распоряжении войска. Ни Председатель Правительства Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации в целом не вправе принимать в отношении руководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, Правительство Российской Федерации лишь координирует их деятельность с другими министерствами и ведомствами.

Не только непосредственно  подчиненные Президенту Российской Федерации министры, но и другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства Российской Федерации) регулярно посещают Президента Российской Федерации с докладами и информацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент Российской Федерации активно участвует в реализации исполнительной власти. «И все-таки такое участие не является решающей стороной в деятельности Президента Российской Федерации, и, следовательно, его нельзя отнести к ветви исполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 Конституции РФ, но и с точки зрения фактического положения - доминанты в деятельности Президента РФ»¹⁸.

Статус и полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что на первое место выдвинуты  цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов  государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это  предопределяет особое значение для  Президента Российской Федерации функций  главы государства, они весомей  и объемней, чем у федерального Правительства. Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента Российской Федерации является формирование политического курса государства.

Свое понимание роли и  места Президента в определении  государственной политики В. Путин  выразил в Послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующий  глава государства вправе ставить  перед органами власти программные  задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное  выполнение»¹⁹. В этих словах роль Президента как политического лидера выражена предельно ясно.

Сложившаяся практика управления подтверждает, на первый взгляд, фактическое  верховенство Президента Российской Федерации  в исполнительной власти. Но политические реалии изменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. Конституция Российской Федерации закрепляет за ним статус главы государства и не более того. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных норм подтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическое руководство им»²⁰.

На мой взгляд, из Конституции  Российской Федерации и федеральных  законов не вытекает, что Правительство  осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в России лишь номинально. Правительство  Российской Федерации и по букве  Закона, и по практике - это действительно  высший исполнительный орган общей  компетенции. «Президент без Правительства - это заведомо слабая фигура»²¹.

ГЛАВА 2. ПРЕЗИДЕНТ  КАК ГЛАВА РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

2.1. Порядок избрания. Правовой иммунитет. Отрешение от должности

Конституция РФ изменила срок полномочий Президента РФ, сократив его  на один год: по Конституции 1978 г. Президент  избирался на пять лет. В связи  с этим, а также в связи с  истечением только в июне 1996 г. срока  полномочий Президента, избранного по старой Конституции, потребовалось  в конституционном порядке урегулировать  вопрос о введении в действие нормы  Конституции РФ о новом сроке  президентства и о полномочиях  Президента, действующего на момент принятия Конституции. В разделе втором Конституции  РФ "Заключительные и переходные положения" было установлено, что  Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией, осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, на который  он был избран (п. 3).

Вопрос о досрочном  прекращении или продлении срока  полномочий Президента РФ не может  быть вынесен на референдум.

Исчисление четырехлетнего конституционного срока начинается со дня вступления в должность  Президента РФ, избранного на предыдущих выборах. Начало исполнения полномочий знаменуется принесением торжественной  присяги вновь избранным Президентом.

В связи с этим определяется и день голосования на выборах  нового Президента, назначаемых Советом  Федерации Федерального Собрания РФ. Таким днем является первое воскресенье  месяца, в котором проводилось  голосование на предыдущих общих  выборах Президента. Согласно ст.5 Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах  Президента Российской Федерации"²², при досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом РФ выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента такого прекращения.

Президент РФ избирается гражданами России на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Гражданин  Российской Федерации может избирать и быть избран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места  жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы  по приговору суда.

Участие в выборах Президента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие  на избирателей с целью принудить  их к участию или неучастию  в выборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению.

Право избирать Президента РФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, в предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой  избирательных комиссий, включая  установление итогов голосования и  определение результатов выборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке, установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на день голосования 18 лет.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуют в выборах  на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избиратель голосует лично, голосование за других лиц  не допускается.

Подготовку и проведение выборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные  комиссии субъектов Федерации, территориальные (районные, городские и др.) избирательные  комиссии, участковые избирательные  комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборы Президента состоявшимися и действительными, а Президента – избранным.

На всех заседаниях любой  избирательной комиссии вправе присутствовать зарегистрированный кандидат в президенты, его доверенное лицо, уполномоченный представитель. Наблюдатели, представители  средств массовой информации, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать при установлении итогов голосования, определении результатов  выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах  выборов, а также при повторном  подсчете голосов избирателей.

Федеральный закон "О выборах  Президента Российской Федерации закрепляет не только собственно порядок выборов  в узком смысле этого понятия, но и более широкие отношения, связанные с избранием Президента страны. Закон развивает и конкретизирует, в частности, некоторые конституционные  положения о статусе Президента страны. Например, в Законе о выборах  Президента Российской Федерации закреплены нормы, четко регулирующие порядок  и сроки назначения выборов; нормы, определяющие субъектов выдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации; принципы финансирования кампании по выборам Президента.

Для обеспечения демократического характера замещения должности  Президента Российской Федерации огромное значение имеет регулирование сроков каждого этапа сложного процесса передачи или возобновления президентской  легислатуры. Поэтому в этом Законе строго установлены не только сроки  государственного подтверждения (удостоверения) факта избрания того или иного  кандидата Президентом страны, но и срок вступления вновь избранного Президента в должность.

Заметим, что это уже  третий закон с тем же названием²³. Наиболее существенные новеллы касаются субъектов права выдвижения кандидатов в Президенты страны. Так, теперь на первое место среди субъектов выдвижения кандидатов поставлены политические партии и образуемые на их основе избирательные блоки. Новый Закон вводит также ограничения на состав избирательных блоков, выдвигающих и поддерживающих кандидатов в Президенты. В частности, в них не могут входить общественные объединения, зарегистрированные в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии; устав которых предусматривает членство в нем только по профессиональному признаку (признакам); неполитических характер которых специально оговорен в федеральном законе; международные общественные объединения.

Закон ликвидирует отныне возможность выдвижения кандидатов в Президенты инициативными группами избирателей, заменяя это институтом самовыдвижения кандидата, но одновременно усложняя возможности для такого способа выдвижения. Во-первых, самовыдвигающийся  кандидат все равно обязан создать  группу поддержки в количестве не менее 500 российских избирателей, а  во-вторых, должен собрать в свою поддержку не менее 2 миллионов подписей (при этом на один субъект Федерации  должно приходиться не более 50 тыс. подписей).

Сбор того же числа подписей осуществляется также политическими  партиями (избирательными блоками). Вместе с тем вводится и принципиальное разграничение: если партия или блок партий были допущены к распределению  депутатских мест (проще говоря, если провели кандидатов в депутаты Государственной Думы на ближайших  к президентским выборах), они  освобождаются от сбора подписей.

Отставка - это добровольный уход с поста с подписанием  письменного заявления, извещающего  об оставлении должности; устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку Президента РФ и  принятие Председателем Правительства  РФ на себя обязанностей Президента должны иметь бесповоротный характер: Президент  не может после принятия указанного решения объявить, что он передумал, и отозвать свое заявление об отставке.

Правда, возникает практический вопрос: переходят ли в рассматриваемом  случае обязанности Президента РФ к Председателю Правительства РФ автоматически или же Председатель Правительства РФ должен официально объявить о начале их исполнения? Во избежание недоразумений на этот счет Конституционному Суду РФ следовало бы дать толкование ст.92 Конституции. Его суть могла бы быть выражена в следующих положениях: поскольку Конституция говорит лишь об отставке Президента РФ и не предусматривает, что кто-то должен эту отставку принять, принятие Председателем Правительства РФ полномочий Президента инициируется фактом официального объявления Президентом о своей отставке. Последний должен сделать это, полагаем, в письменной форме (с указанием не только года, месяца и дня, но также и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет об этом в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению и т.п. Причем отставка непременно должна последовать в день объявления о ней (т.е. следует исключить возможность такой ситуации, когда Президент объявляет заранее о том, что через неделю, месяц и т.п. он уходит со своего поста. Как раз в этом случае он может заявить, что передумал и отзывает свое заявление).