Президент как глава Российского государства

Основные направления  деятельности, конкретные руководящие  указания органам исполнительной власти содержатся в актах, принимаемых  Президентом РФ. К ним относятся  указы и распоряжения. Они обязательны  для исполнения на всей территории нашей страны. Особенно важное место  в правовой системе РФ занимают указы  Президента. Заметим, что они могут  восполнять пробелы правового регулирования  по вопросам, которые требуют законодательного решения. Данная позиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например, в его постановлении  от 30 апреля 1996 г. "По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа  Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и  пункта 2, 3 Положения о главе администрации  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, учрежденного названным  Указом"³⁴. Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствует соответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указов ограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следует констатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения, связанные с определением основных направлений деятельности, руководящие указания органам исполнительной власти.

Президент РФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуется в различных  формах. Так, в соответствии с п. "б" ст. 83 Конституции РФ Президент имеет  право по собственному усмотрению председательствовать на заседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлять непосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает их руководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" конкретно определены такие органы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба охраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данных органов.

Конституция РФ особо выделяет две сферы непосредственного  руководства Президента, теснейшим  образом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего, обороноспособность и безопасность. В данной области  в соответствии с п. "з" ст. 83 Конституции РФ Президент наделен  правом утверждения военной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собой систему официальных  позиций государства в деле предотвращения войны, военных конфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечению обороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковых формирований в  деле защиты жизненно важных интересов  РФ. Такая доктрина, например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г.. Президент - Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1 ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправе в любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президент формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ).

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного закона нашей страны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщается Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г.. В соответствии с его ст. 1 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории РФ или отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственной угрозы агрессии. Цель его введения - создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяется указанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплекс экономических, политических, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.

Широкими полномочиями в  деле обеспечения такого режима наделен  Президент РФ. Так, он осуществляет руководство организацией обеспечения  режима военного положения; определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введено военное  положение, а также полномочия указанных  органов по применению этих мер; определяет задачи, устанавливает порядок привлечения  Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов  для обеспечения режима военного положения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение, особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти, руководство которыми он осуществляет.

В соответствии со ст. 88 Конституции  РФ Президент РФ при обстоятельствах  и в порядке, предусмотренном  федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации  или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации  и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы в  Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении", принятом 30 мая 2001 г.

Чрезвычайное положение  вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению Советом Федерации  в течение 72 часов.

Вторая сфера непосредственного  руководства Президента РФ, которая  выделена в Конституции РФ, - внешняя  политика. В соответствии с п. "а" ст. 86 Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой  Российской Федерации. И, реализуя это  полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает  стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно  руководит выполнением намеченного  курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции  которых относится тот или  иной аспект внешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

3. Полномочия по контролю  и надзору за деятельностью  исполнительных органов. Контрольные  полномочия Президента РФ имеют  место прежде всего в отношении  Правительства РФ. В соответствии  с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ глава  государства наделен правом отмены  постановлений и распоряжений  Правительства РФ в случае  их противоречия Основному закону  нашей страны, федеральным законам  и указам Президента РФ. Примером  этого является Указ Президента  РФ 1995 г. об отмене как противоречащего  закону "Об оружии" постановления  Правительства РФ от 19 декабря  1994 г. о праве использования  оружия работниками Департамента  по охране и рациональному  использованию охотничьих ресурсов  Минсельхозпрода России. Такого  рода указы на практике фактически  не встречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности  отведена прокуратуре.

В научной литературе высказывается  мнение о том, что данное полномочие Президента можно характеризовать  как надзорное³⁵. В связи с этим отмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы и нормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отмены решений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логика такой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное с мотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться в Конституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента. Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей, заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда в постановлении Правительства затронуты его интересы.

Надзорные полномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Особое место среди  них занимает конституционное право  главы государства приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным  законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения  этого вопроса соответствующим  судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия Указа Президента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшее должностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта не может издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положений также свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд при приостановлении действия таких актов.

4. Арбитражные полномочия  в отношении исполнительных органов.  Данное полномочие осуществляется  Президентом РФ, прежде всего,  путем использования согласительных  процедур. Это право закреплено  в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, что Президент РФ может использовать согласительные процедуры для решения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке под согласительными процедурами понимается совместная выработка решений, взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основе закона³⁶. Их суть заключается в выдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса. Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементов принуждения.

Одной из форм согласительной деятельности Президента РФ является создание согласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г. была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий  между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти Республики Ингушетия по некоторым  вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспечения ее соответствия Конституции  РФ и федеральным законам; Распоряжением  Президента РФ от 22 апреля 1999 г. - согласительная комиссия по урегулированию разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан "О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан". Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространения на практике.

Следует отметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Они являются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, и прежде всего  в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративные отношения. Учитывая значимость этого  института, целесообразно законодательно урегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур, их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. О необходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века в юридической научной литературе³⁷. Определенные указания в этом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако он был отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, что он не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать свои позиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятие специального правового акта в целом о согласительных процедурах или согласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным и сегодня.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Согласно проанализированной работе по определению конституционно-правового  статуса Президента Российской Федерации  необходимо отметить следующее:

Россия, как государство  формировалась на протяжении столетий. История государственности России говорит о том, что роль главы  государства была всегда очень высокой. Именно от деятельности этого института  власти зависели все прогрессивные  преобразования в стране, и наоборот, когда по прямым распоряжениям правителей Россия втягивалась в смутные  времена, когда в стране царили хаос и беззаконие.