Президент как глава Российского государства

Также не совсем понятна  формулировка ч. 2 ст. 92: "Президент  Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". Эта фраза  явно двусмысленна. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия. Между тем, очевидно, что это решение принимается  только им самим лишь в случае отставки. В случае болезни - как показано ранее - инициатива может исходить как  от Президента, так и со стороны (с  учетом состояния здоровья). А при  отрешении от должности как инициатива постановки вопроса, так и его решение исходят со стороны.

Таким образом, это достаточно существенный фактор, и при его  различной трактовке возможны неожиданные  повороты. Например, в ст.167 Регламента Совета Федерации (именно эта палата, согласно Конституции, назначает выборы нового Президента) сказано, что основанием для рассмотрения палатой вопроса  о назначении выборов могут быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное  прекращение Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Не будет  ли Совет Федерации при любом  варианте требовать и какого-то письменного  подтверждения от Президента?

Еще один существенный вопрос: как на деле выполнить решение  Совета Федерации об отрешении Президента от должности? Представим, например, что  Президент считает решение Совета Федерации принятым с нарушением правовых процедур. Он откажется его  признать и оспорит постановление  Совета Федерации (как ненормативный  акт) в Верховный Суд РФ. Ждать  ли решения Верховного Суда или же постановление Совета Федерации  надлежит немедленно исполнять? Думается, следует определить срок для обращения  Президента в Верховный Суд РФ. При обращении в Верховный  Суд Президент сохраняет свои полномочия до вынесения решения  этим органом. Следует определить срок, в течение которого Верховный  Суд РФ обязан рассмотреть данный вопрос. Необходимо предотвратить ситуацию, когда постановление Совета Федерации  об отрешении выполнено, президентские  обязанности перешли к Председателю Правительства, а после этого  Верховный Суд РФ отменил постановление  Совета Федерации.

Кроме того, на практике возникнут  некоторые вопросы даже при нормальном ходе выполнения постановления Совета Федерации: как реально передать исполняющему обязанности Президента "ядерную кнопку", резиденцию, дела и т.д. Все они также требуют  нормативно-правовой регламентации.

Не будем исключать  такой вариант развития событий, при котором Президент может  проигнорировать решение Совета Федерации об отрешении его должности  и отказаться добровольно передать власть Председателю Правительства. На этот случай следует четко обозначить правовой нормой, что с момента  истечения срока подачи заявления  в Верховный Суд неприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежелании добровольно  передать власть применяется принуждение.

2.2. Задачи и  компетенция.

Компетенция Президента РФ - это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросов государственной  и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовых актах. Они  установлены прежде в Конституции  РФ, главным образом в ст. 83-90, а также в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственной власти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня. Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаяся практика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, что вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа "саморегулирования" главой государства своих полномочий²⁵.

Ученые-юристы дают различные  классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьян выделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов и назначения высших должностных лиц; в части  руководства внутренней политикой  страны и взаимоотношений с другими  государственными органами; в области  внешней политики; в области обеспечения  обороны и безопасности государства, стабильности общественного порядка  в стране; в области обеспечения  конституционного статуса личности²⁶. В.Е. Чиркин говорит о восьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные с федеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношениях с органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; по урегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешней политики²⁷. По мнению Е.И. Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп по следующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти; участием в законотворчестве; функционированием исполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственной деятельности²⁸.

Представленные классификации  полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятся ко всем областям жизни общества, ко всем видам  государственных органов. Вместе с  тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органов  исполнительной власти²⁹. В ряде классификаций они выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно на исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества. Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации и деятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним. Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношении органов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается на представленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента, а с другой - на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью. Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органов исполнительной власти; полномочия по определению основных направлений деятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов.

1. Полномочия по формированию  органов исполнительной власти. Это относится прежде всего  к Правительству РФ. В соответствии  с п. "а" ст. 83 Конституции  РФ Президент РФ назначает  с согласия Государственной Думы  Председателя Правительства РФ. После трехразового отклонения  Думой представленных кандидатур  Президент наделен правом распустить  палату и назначить ее новые  выборы, а Председателя Правительства  назначить самостоятельно. По предложению  Председателя Правительства Президент  назначает на должность и освобождает  от нее заместителей Председателя  Правительства, федеральных министров.

Глава Российского государства  определяет систему и структуру  федеральных органов исполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 Конституции РФ. Она  гласит: "Председатель Правительства  Российской Федерации не позднее  недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации  предложения о структуре федеральных  органов исполнительной власти". Следует отметить, что данное положение  вызвало у Государственной Думы неопределенность в его понимании  при сопоставлении с п. "г" ст. 71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный  Суд РФ с запросом. Суть его сводилась  к тому, чтобы определить, что  понимается под системой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актом эта система  должна утверждаться - федеральным  законом или указом Президента РФ. В своем постановлении от 27 января 1999 г. "По делу о толковании статей 71 (п. "г"), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции  Российской Федерации" Конституционный  Суд РФ определил, что в систему  федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенные виды федеральных органов исполнительной власти; понятие "структура Федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. Примером таких актов являются: Указ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"³⁰, Указ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти"³¹ и др.

Президент РФ формирует Совет  Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает полномочных  представителей Президента РФ. Он имеет, например, таких представителей в  федеральных округах, палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президент назначает и освобождает  высшее командование Вооруженных Сил  РФ, назначает (утверждает) войсковых  атаманов казачьих воинских формирований, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или  комиссиями Федерального Собрания дипломатических  представителей РФ в иностранных  государствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставке Правительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственному усмотрению Президента; при подаче Правительством заявления  об отставке; при выражении недоверия Правительству; при отказе в доверии Правительству Государственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлял Правительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данного органа в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этот вопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что по характеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всего тяготеет к исполнительной власти.

Президент имеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ.

Определенными полномочиями в рассматриваемой нами сфере  наделен Президент РФ в отношении  высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти).

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного  органа государственной власти) могут  быть прекращены досрочно в случае его отрешения от должности Президентом  РФ. Установлены следующие основания  для применения такой санкции: а) издание указанным лицом нормативного правового акта, противоречащего  Конституции РФ, федеральным конституционным  законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены  соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) в течение  двух месяцев не приняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФ о  приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцев оно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо в этот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органов исполнительной власти субъекта РФ.

Если не сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит  предупреждение высшему должностному лицу субъекта (руководителю высшего  исполнительного органа государственной  власти). И в случае если в течение  месяца со дня вынесения Президентом  РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранению причин, послуживших  основанием для вынесения ему  предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от должности. Решение Президента РФ о предупреждении или об отрешении от должности  принимается в форме указа. Указ об отрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования. Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указ в Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а Верховный Суд РФ должен рассмотреть  жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи³².

В соответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти Российской Федерации" Президент  РФ может назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти) на период до вступления в должность  вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего  исполнительного органа государственной  власти). По этому вопросу издается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершать только в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) или закон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федерального закона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированному представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.

2. Полномочия по определению  основных направлений деятельности  и руководство органами исполнительной  власти. Основные направления деятельности  исполнительных органов государственной  власти формулируются Президентом  РФ прежде всего в различного  рода документах, правовых актах.  Особая роль здесь принадлежит  его ежегодному посланию Федеральному  Собранию об основных направлениях  внутренней и внешней политики  государства. Данное право Президенту  предоставлено пунктом "е" ст. 84 Конституции РФ. Первый такой документ был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2004 г.³³ определены основные цели нашего общества на ближайшие годы. "Это - высокий уровень жизни в стране, жизни - безопасной, свободной и комфортной. Это - зрелая демократия и развитое гражданское общество. Это - укрепление позиций России в мире. А главное, повторю, значимый рост благосостояния граждан". К этой группе следует отнести иные послания Президента РФ - Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодные бюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.