Законодательное регулирование гражданства РФ

Конституция СССР 1977 г. более  широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Получил  конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и  покровительством советского государства.

Согласно Конституции 1977 г., принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства  и о его лишении входило  в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.

В соответствии с конституциями  союзных республик 1978 г. право принимать  в гражданство СССР закреплялось и за Президиумами Верховных Советов  союзных республик.

На основании ст. 33 Конституции  СССР 1 декабря 1978 г. был принят новый  Закон о гражданстве СССР, что  вызывалось необходимостью совершенствования законодательного регулирования отношений, связанных с гражданством.

Закон по-иному сформулировал  условие принадлежности к гражданству  СССР, применив так называемый нулевой  вариант.

Исходным началом в  определении принадлежности лица к  гражданству СССР признавалось его  состояние в гражданстве Союза  на день вступления в силу настоящего Закона (а не в подданстве бывшей Российской империи). Такое изменение  было закономерным, ибо за прошедшее  время выросло несколько поколений  людей, родившихся после октября 1917 года. Число лиц, бывших ранее подданными Российской империи, составляло незначительный процент населения.

Новый этап развития государства, охарактеризованный как перестройка, учреждение поста Президента СССР вызвали  необходимость изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 г. был принят Закон о гражданстве  СССР, знаменовавший некоторые шаги вперед по пути демократизации правового  регулирования отношений гражданства.

В нем появились разделы  об органах, принимающих решения  по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений  по этим вопросам, об исполнении и обжаловании  решений. Тем самым Закон восполнил  некоторые пробелы, имевшиеся в  прежнем законодательстве и оставлявшие  широкий простор для произвольного  применения правовых установлений.

Полномочия принятия решений  по вопросам гражданства, которые прежде возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР⁸.

Таково в основных чертах правовое регулирование отношений  гражданства в СССР, предшествовавшее становлению собственного законодательства о гражданстве Российской Федерации.

Принятие Декларации о  государственном суверенитете России предопределило необходимость принятия Закона о гражданстве Российской Федерации (1991 г.). Он впервые обстоятельно урегулировал все отношения, связанные  с российским гражданством⁹.

2.  Принципы гражданства Российской Федерации

Конституция РФ и Закон  о гражданстве устанавливают, прежде всего, те общие основы, которые определяют сущностные черты отношений гражданства. Среди них надо выделить следующие:

1. Гражданство Российской  Федерации является единым. В  силу федеративного устройства  России этот принцип - один  из важнейших и закрепляется в Конституции.

Единое гражданство в  федеративном государстве - необходимое  условие его суверенного статуса, сохранения целостности¹⁰.

2. Гражданство Российской  Федерации является равным независимо  от оснований приобретения. Законодательство  не устанавливает никаких особенностей  в правовом статусе лиц, ставших  гражданами Российской Федерации  по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство,  восстановлением в гражданстве,  усыновлением и др. Не имеет  правового значения и время  приобретения гражданства¹¹.

3. Гражданство Российской  Федерации имеет открытый и  свободный характер. Во-первых, это  выражается в том, что, согласно  Закону, в РФ каждый человек  имеет право на гражданство;  в наличии такой формы приобретения  гражданства, как прием, осуществляемый  к тому же на доступных для  человека основаниях. В соответствии  с международными документами  о правах человека, призывающими  государства стремиться к сокращению  числа лиц без гражданства,  Российская Федерация проводит  в этом отношении активную политику, поощряя приобретение гражданства Российской Федерации проживающими на ее территории лицами без гражданства и не препятствуя приобретению ими иного гражданства.

В Законе установлено, что  ребенок, родившийся на территории России от лиц без гражданства, является ее гражданином.

Во-вторых, свободный характер гражданства Российской Федерации  выражается в том, что Конституция  и Закон закрепляют право гражданина изменить гражданство. Этого права  никто не может быть лишен. Присущая гражданству устойчивость связей лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в гражданстве. Это ущемляло бы его  свободу.

4. Гражданин Российской  Федерации не может быть лишен  своего гражданства.

Все предшествующее советское  законодательство, вплоть до Закона о  гражданстве СССР 1990 г., закрепляло лишение гражданства как форму  его утраты. Лишение гражданства - это расторжение гражданских  связей по инициативе государства, в  одностороннем порядке, не предусматривающее  в качестве условия согласие гражданина.

Запрет в Конституции  РФ и в Законе о гражданстве  лишать человека гражданства вытекает из права человека на гражданство, двустороннего  характера связи между человеком  и государством, что предполагает расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию¹².

5. Гражданин Российской  Федерации может иметь гражданство  иностранного государства (двойное  гражданство). Такая возможность  предоставляется в соответствии  с федеральным законом или  международным договором Российской  Федерации .

Ранее такое право в  Советском государстве отвергалось. Двойное гражданство по закону не может возникнуть автоматически, хотя основания возникновения у гражданина Российской Федерации иностранного гражданства в жизни бывают нередко: рождение на территории государства, признающего родившихся своими гражданами, автоматическое распространение гражданства мужа на его жену и т.д. Подобного рода двойного гражданства российское законодательство не признает. В Законе указывается, что за лицом, состоящим в гражданстве Российской Федерации, не признается принадлежность к гражданству другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет прекращения его российского гражданства.

Граждане РФ, имеющие также  иное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации. Прохождение ими военной  или альтернативной службы регулируется международными договорами РФ и федеральными законами¹³.

6. Российское законодательство  исходит из принципа сохранения  гражданства Российской Федерации  лицами, проживающими за ее пределами.  Такого рода принцип вытекает  из естественного права человека  избирать место своего жительства, свободно выезжать за пределы  Российской Федерации и беспрепятственно  возвращаться, что закреплено в  ст. 27 Конституции. Отрицание этой  свободы в прошлом являлось  грубым ущемлением прав и свобод  человека.

7. Гражданство Российской  Федерации основано на отрицании  автоматического его изменения  при заключении или расторжении  брака гражданином Российской  Федерации с лицом, не принадлежащим  к ее гражданству, а также  при изменении гражданства другим  супругом. Этот принцип отражает  сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с  государством, недопустимость автоматического  прекращения гражданства, без волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка. Кроме того, подобная норма исходит из признания брака равноправным союзом, не допускающим, чтобы жена (муж) безусловно следовала гражданству мужа (жены). В равной мере брак, заключенный гражданином Российской Федерации с иностранным гражданином, не предоставляет последнему российского гражданства без надлежащей процедуры.

8. Российская Федерация  гарантирует своим гражданам  защиту и покровительство за ее пределами. Государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы ее гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан России. Конституция устанавливает, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражаются ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе¹⁴.

9. Принцип приоритета  норм международного права и  международных договоров над  национальным законодательством.

Закрепляя многолетнюю практику, Конституция РФ содержит важное правило  об уважении норм международного права  во взаимоотношениях между государствами.

Общепризнанные нормы  и принципы международного права  и международных договоров РФ являются составной частью ее правовой системы. « Если международный договор  РФ устанавлитвает иные правила, чем  предусмотренные законом, то применяются  правила международного договора»¹⁵.

Согласно ст.9 Закона о  гражданстве РФ, при решении вопросов гражданства наряду с настоящим  законом подлежат применению международные  договора РФ, регулирующие эти вопросы: « Если международный договор  РФ предусматривает иные правила, чем  те, которые содержатся в настоящем  законе, применяются правила этого  договора.

3. Нормативная основа гражданства в РФ

Нормативной основой гражданства  в Российской Федерации является совокупность правовых актов, в числе  которых имеются и международно-правовые соглашения по вопросам гражданства¹⁶:

1. Всеобщая декларация  прав человека (принята на третьей  сессии Генеральной Ассамблеи  ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря  1948 г.), согласно которой каждый  человек имеет право на гражданство.  Никто не может быть произвольно  лишен своего гражданства или  права изменить свое гражданство.

2. Конвенция о сокращении  безгражданства, принятая 30 августа  1961 г. конференцией полномочных  представителей, созванной в соответствии  с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи  ООН от 4 декабря 1954 г., установила, что договаривающееся государство  предоставляет свое гражданство  лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы  гражданства.

3. Международный пакт  о гражданских и политических  правах, принятый Генеральной Ассамблеей  ООН 16 декабря 1966 г., где устанавливается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или других прав и свобод и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

4. Исключительно важную  роль в регулировании вопросов  гражданства играет Европейская  конвенция о гражданстве. 6 ноября 1997 г. в Страсбурге Министерством  иностранных дел России от  имени Российской Федерации была  подписана Европейская конвенция  о гражданстве. 

Конвенция - единственный многосторонний документ, регулирующий практически  все важнейшие аспекты гражданства: принципы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления; процедурные  права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязанность в  случаях множественного гражданства, сотрудничество государств в области  гражданства.

Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран - членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем  в области гражданства, возникающих  у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 80 - 90-х гг.

Конвенция не наносит ущерба положениям национального законодательства и международных договоров, более  благоприятным для обеспечения  прав человека в данной сфере. Конвенция  является серьезным инструментом воздействия  на те государства, чье законодательство в вопросах гражданства носит, прямо  или косвенно, дискриминационный  характер по отношению к некоренному населению.

Отношения гражданства для  развития государства имеют существенное значение. Развитие этого института  является одним из условий развития государства, то есть повышения уровня сплоченности нации, развития патриотизма, большего доверия народа к власти, более активной деятельности граждан по развитию своего государства - и государства по защите своих граждан.