Медиация в сфере гражданской юрисдикции

Разрешение споров с участием потребителей осуществляется преимущественно во внесудебном претензионном порядке (непосредственно между потребителем и продавцом (изготовителем, уполномоченной организацией или уполномоченным индивидуальным предпринимателем, импортером) при наличии всех подтверждающих документов); некоторые, более сложные дела рассматриваются в суде17.

На сегодняшний день в Российской Федерации деятельность органов по защите прав потребителей сводится к оказанию содействия в составлении претензий или оформления искового заявления в суд. В соответствии со статьей 44 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления рассматривают жалобы потребителей и консультируют их по вопросам защиты прав потребителей. Схожие функции выполняют общественные организации потребителей.

Представляется, что работа органов местного самоуправления, равно как и общественных организаций потребителей, станет результативней, если уполномоченные (ответственные) лица при взаимодействии с гражданами и предпринимателями начнут применять медиационные технологии. По сложным спорам возможно проведение полноценных примирительных процедур с очным участием заинтересованных субъектов либо - по примеру американских служб - с использованием доступных средств коммуникации. Это не только повысит эффективность досудебного порядка разрешения споров с участием потребителей, но и будет способствовать формированию персональных навыков самостоятельного урегулирования разногласий.

В качестве медиаторов могут выступать муниципальные служащие и сотрудники соответствующих органов и организаций защиты прав потребителей, обладающие необходимыми медиационными компетентностями. Их право проводить примирительные процедуры должно найти свое закрепление в законе наравне с правом данных субъектов обращаться в суд в защиту прав и законных интересов потребителей.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации споры, возникающие из публичных правоотношений, могут разрешаться в административном или в судебном порядке.

При этом наблюдается тенденция усиления роли административного обжалования в качестве досудебного этапа, что во многом обусловлено необходимостью снижения излишней судебной нагрузки и сокращения соответствующих категорий дел, рассматриваемых судами. Так, например, с 01 января 2009 года установлена императивная подведомственность дел об обжаловании решений налоговых органов о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения.

Представляется, что одним из возможных путей совершенствования системы рассмотрения публично-правовых споров является внедрение технологии и процедуры медиации в деятельность уполномоченных органов и должностных лиц.

Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» не содержит запрета на проведение медиации по публично-правовым спорам. В то же время в соответствии с частью 3 статьи 1 указанного Закона медиация может применяться для урегулирования таких споров только в случаях, указанных в федеральных законах. На сегодняшний день в действующем законодательстве таких случаев не предусмотрено.

Более того, медиация традиционно рассматривается в качестве инструмента урегулирования частноправовых споров, субъекты которых стремятся защитить принадлежащие им гражданские права. Сама идея классической медиации предполагает поиск неординарных решений, которые могут выходить за пределы спорного правоотношения. В этом смысле возможность проведения примирительной процедуры обеспечивается диспозитивностью правового регулирования определенной категории общественных отношений, что, в свою очередь, обусловливает наличие широких дискреционных полномочий участников медиации.

Медиация по налоговым спорам с участием субъектов малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей (Fast Track Mediation Procedure), внедрение медиации направлено на сокращение сроков разрешения налоговых споров и предоставление дополнительных вариантов урегулирования разногласий, возникших между налогоплательщиком и налоговым органом. Медиация проводится на добровольной основе путем подписания соответствующего соглашения, а также калькуляцию недоимки по налогам. Налогоплательщик вправе предоставить письменное обоснование своей позиции, однако составление официального протеста (жалобы) не требуется. Соглашение о медиации с приложением изложенных письменно позиций сторон направляется в Отдел по работе с жалобами налогоплательщиков, где специально уполномоченное лицо оценивает спор на предмет медиабельности. При отсутствии препятствий к проведению примирительной процедуры назначается медиатор из числа должностных лиц Отдела по работе с жалобами налогоплательщиков, прошедших специальную подготовку. Во время проведения медиации налогоплательщик вправе ссылаться на документы и сведения, не предоставленные в ходе аудита (налоговой проверки). При этом медиатор полномочен приостановить примирительную процедуру в целях предоставления времени для оценки поступившей информации налоговым органом. Каждая из сторон вправе выйти из медиации в любой момент, при этом налогоплательщик сохраняет возможность обжаловать действия и решения налогового органа в общем административном порядке. Соглашение, заключенное по результатам медиации, является основанием для прекращения налогового дела. Если налогоплательщик отказывается от внесения изменений, процедура медиации завершается без достижения соглашения. При урегулировании споров, касающихся предложений о компромиссе, достигнутое в ходе медиации соглашение должно пройти правовую оценку Юридического Советника Службы взыскания долга и только в этом случае считается заключенным и действительным. Обычно медиация занимает в среднем от 30 до 40 дней, в то время как стандартная административная процедура длится несколько месяцев18.

Программа медиации в рамках административной процедуры по налоговым спорам  запущена в 2002 году и предполагает осуществление примирительной процедуры в качестве факультативной стадии административного разбирательства дела, которая проводится по ходатайству сторон в случае, если переговоры между налогоплательщиком и налоговым органом не привели к достижению договоренности по всем или по части вопросов.

Следует признать, что на сегодняшний день в России существует значительное количество препятствий развития медиации по публично-правовым вопросам. В основном они носят правовой и организационный характер. Так, в юридической литературе неоднократно отмечалось, что процессуальное право сторон заключать мировое соглашение по публично-правовым спорам фактически не может быть реализовано в силу действия ограничений в материальном праве. Кроме того, часто позиция должностных лиц в споре основана не столько на законе, сколько на внутриведомственных разъяснениях и мнении вышестоящих органов. Показательным примером являются случаи, когда законное, обоснованное и мотивированное решение арбитражного суда обжалуется налоговым органом только по причине наличия соответствующего указания ФНС РФ. Таким образом, интегрирование медиации в деятельность компетентных органов требует изменения самого порядка взаимодействия внутриведомственных структур и создания надлежащей правовой основы для заключения мировых соглашений между участниками спорного правоотношения.

Пожалуй, первым шагом на пути развития медиации в рассматриваемой сфере может стать ее применение в качестве досудебного механизма разрешения жалоб граждан на действия (бездействия) и решения государственных органов. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 11 ноября 2005 года «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» федеральные органы исполнительной власти обязаны разрабатывать административные регламенты, в которых устанавливаются порядок исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), сроки и последовательность административных процедур, в том числе порядок обжалования действий (бездействия) и решения должностного лица в случае, если они нарушают права граждан. В специальном разделе регламента должна содержаться исчерпывающая информация о порядке досудебного (внесудебного) и судебного обжалования. На практике административные регламенты федеральных органов власти в данной части носят весьма формальный характер, на что неоднократно обращалось внимание в научной литературе. Это приводит к аналогичному подходу к проведению досудебной процедуры.

Представляется, что применение медиации государственными органами в своей деятельности будет не только способствовать диалогу между гражданами и государством, но и служить участникам спорных правоотношений хорошим примером того, как следует разрешать возникающие разногласия. В частности, в тексте упомянутого выше Обязательства, принятого государственными органами Великобритании, отмечено, что обращение органов государственной власти к альтернативным процедурам способствует распространению положительной практики мирного разрешения конфликтов.

Следует подчеркнуть, что действующее гражданское процессуальное, арбитражное процессуальное законодательство не содержит прямого запрета на заключение мировых соглашений по публично-правовым спорам. Более того, в соответствии со статьей 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. В Гражданском процессуальном кодексе РФ данный вопрос остается не урегулированным, а Верховный суд РФ занимает позицию, согласно которой заключение мирового соглашения по делам, вытекающим из публичных правоотношений, недопустимо.

В то же время результаты анализа практики арбитражных судов свидетельствуют о том, что заключение мирового соглашения по некоторой категории дел, вытекающих из публичных правоотношений, теоретически возможно в двух случаях:

- если материально-правовое законодательство содержит диспозитивные нормы и, таким образом, допускает установление прав и обязанностей сторон по воле участников правоотношения;

- если в мировом соглашении констатируется бесспорность материального публично-правового отношения19.

В этом смысле следует поддержать авторов проекта Федерального закона о судебном посредничестве, в котором предлагается расширить статью 190 АПК РФ, посвященную общим вопросами примирения сторон по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Представляется, что нормы аналогичного содержания следовало бы включить и в Гражданский процессуальный кодекс РФ.

Очевидно, что порядок организации и проведения медиации по публично-правовым делам будет существенным образом отличаться от частной медиации. Здесь за основу может быть взят рассмотренный выше опыт зарубежных стран, когда примирительные процедуры проводятся служащими соответствующих органов и могут контролироваться вышестоящими инстанциями. При этом сама медиация будет направлена не столько на поиск компромиссных решений, сколько на уяснение и разъяснение прав и обязанностей сторон, квалификацию действий, толкование закона, подлежащего применению, поиск решения в пределах, предусмотренных законом (к примеру, рассмотрение вариантов отсрочки или рассрочки исполнения обязанности). Думается, что несостязательный характер процедуры разрешения публично-правовых споров обеспечит возможность принятия органами государственной власти оптимальных решений, отвечающих требованиям законодательства, c одной стороны, и интересам граждан и организаций, с другой.

2.2 Медиация как закономерный этап реформы гражданской юрисдикции

За последние несколько десятков лет медиация получила широкое распространение по всему миру. При этом проблемы медиации как способа урегулирования правовых споров становятся все более актуальными даже в тех государствах, где судебная система работает весьма эффективно. Рост популярности данной темы наводит на мысль о том, что медиация является всего лишь очередным модным направлением, открывающим новые перспективы на рынке. В то же время есть все основания полагать, что развитие примирительных процедур есть проявление некоторых более глобальных и закономерных процессов, связанных совершенствования национальных систем гражданской юрисдикции.

Медиация в ее современном понимании начала развиваться во второй половине 20 столетия. Прежде всего, в странах англо-саксонского права - США, Австралии, Великобритании, а затем уже она постепенно стала распространяться и в Европе. Первые попытки применения медиации, как правило, предпринимались при разрешении споров в сфере семейных отношений. Впоследствии медиация получила признание при разрешении споров самого широкого круга, начиная от семейных конфликтов и заканчивая сложными многосторонними конфликтами в коммерческой и публичной сфере.

 Мировая практика дает  нам множество примеров законодательного  закрепления медиации. Соответствующие  акты приняты в США, Австрии, Германии. Европейская комиссия утвердила  Кодекс медиатора, а Евросоюз  издал ряд директив, регулирующих  деятельность медиаторов. Типовой закон о медиации разработан комиссией ООН по международному торговому праву (UNCITRAL), в пояснительной записке к нему содержится интересный обзор по юридическому эффекту и обязательности соглашения, достигнутого в ходе медиации, в тех странах, где этот институт уже находит свое применение.

 Очень интересен пример  США, где вся система права  направлена на то, чтобы большинство  споров разрешалось добровольно  до суда, а судья может прервать  суд и посоветовать сторонам  поработать с медиатором. Без медиаторов в сфере экономики, политики, бизнеса в этой стране не проходит ни один серьезный переговорный процесс, выпускаются журналы, освещающие проблемы медиации («Ежеквартальный журнал по медиации»). Существует Национальный институт разрешения диспутов, который занимается разработкой новых методов медиации, действуют частные и государственные службы медиации. Большое влияние имеет Американская арбитражная ассоциация (American Arbitration Association), которая утвердила свои Правила третейского разбирательства (арбитража) и медиации, используемые, в том числе, при рассмотрении внутренних споров.